鄭州地鐵3號線：一個 PPP項目的四年上馬之路

（圖片來源：全景視覺）

經濟觀察報 記者 杜濤鄭州地鐵3號線一期從2014年9月可研批複到 2018年9月份與社會資本正式簽約，歷時四年。

對於一個基礎設施類項目來說，可研批複意味著項目得到了政府層面的正式許可，項目可以開始操作。

在這四年裡，鄭州地鐵3號線一期經歷了PPP的高潮期，也經歷了PPP的規範期。

在財政部規範PPP項目之前，鄭州地鐵3號線一期項目已經完成採購，但是財政部對PPP項目的規範整頓，特別是要求對資本金的穿透管理，使得該項目從採購完畢到正式簽約，耗時一年之多。

大嶽谘詢董事總經理徐志剛對記者表示，項目雖然耗時很久，但是從各方面來看，這都是一個規範的PPP項目，符合政策的規定以及投資人、資本市場的要求。

更為重要的是，該項目解決了資本金的問題：2017年財政部要求PPP項目資本金進行穿透管理，也就是資本金不能來自債務資金。對一個龐大的地鐵項目，資本金由社會資本足額繳納——來自中建股份以及深圳地鐵等社會資本方繳納的24億元項目資本金，全是自有資金。這在PPP項目中並不多見。

四年時間裡，鄭州地鐵3號線這個PPP項目走過了一條怎樣的上馬之路？

沿用北京地鐵4號線模式

徐志剛十多年來一直在做政府基礎設施類項目，已經主導完成了數百個基礎設施類項目，其中財政部示範項目近30個。2015年4月，他就介入了鄭州地鐵的3號線一期項目。2015年河南省做了一次PPP項目的推介，該地鐵項目是當時推介的最重要項目之一。

鄭州地鐵3號線一期工程全長25.488公里，全部為地下線，共設車站21座，總投資為206.08億元，技術經濟指標為8.09億元/正線公里。鄭州地鐵3號線一期工程全部建設內容分為A、B兩部分：A部分主要為土建及鋪軌工程部分，靜態總投資為136.29億元；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，總投資額約為58.88億元，資本金比例為42%。

據徐志剛介紹，鄭州市政府授權鄭州市軌道交通建設管理辦公室作為項目實施機構，負責項目準備、採購、監管和移交等工作。

鄭州地鐵3號線項目正式啟動後，政府層面就本項目成立了長官組，該長官組組長為常務副市長，副組長為軌道辦公室主任，成員為投委會辦公室、軌道辦公室等相關部門。

徐志剛團隊給項目的設計方案是得標社會資本負責A部分施工總承包，得標社會資本與鄭州市軌道交通有限公司成立項目公司後，由項目公司負責B部分PPP項目的投融資、建設。項目建成後，項目公司通過租賃方式取得A部分項目設施的使用權。運營期內，項目公司負責全部項目設施的運營維護和除洞體外的資產更新，並取得客運票務收入和非票務收入。合作期限屆滿，項目公司將B部分項目設施完好無償地移交給項目實施機構或市政府指定的其他機構，並終止A部分項目設施的租賃，將A部分項目設施歸還給軌道公司。“鄭州地鐵3號線項目沿用了北京地鐵4號線模式，將建設工程部分中與項目全生命周期建設、運營、維護關係較小的部分土建工程劃出PPP項目範圍。採用該種方式，減少了PPP項目投資範圍和金額，有利於降低項目融資風險，同時減少全生命周期的財政支出。”徐志剛告訴記者。

給北京地鐵4號線提供谘詢服務的也是徐志剛所在的大嶽谘詢。

2017年得標結果顯示，排名第一的候選人為中國建築股份有限公司、深圳市地鐵集團有限公司和深圳前海基礎設施投資基金管理有限公司聯合體，其A2施工總承包部分報價48.76億元（A部分分為兩部分，由世界銀行貸款投資部分為A1，其余由PPP項目承擔部分為A2）；B部分PPP項目概算下浮率報價18.08%；PPP項目初始運營年約定平均人次票價報價2.25元。其中，工程部分概算下浮18.08%在以往軌道交通PPP項目中屬於非常低的報價水準，且初始運營年約定平均人次票價報價2.25元在類似軌道交通PPP項目中也屬於非常低的報價。

合並招標

自從2017年財政部推動整頓規範PPP項目之後，規範發展PPP成為了方向。

之前財政部向各省財政部門發出了《關於規範推進政府與社會資本合作（PPP）工作的實施意見（征求意見稿）》。對於什麽是規範的PPP項目，提出了一系列的標準：

首先，項目要屬於公共服務領域。

其次，按照規定履行物有所值評價、財政承受能力論證及公開競爭性採購程式，確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出的10%。

再次，合理分配項目風險，主要由社會資本負責項目投資建設運營並承擔相應風險。融資結構合理，項目資本金符合國家規定比例，項目公司股東以自由資金按時足額繳納資本金。

最後是簽約主體合規。政府方簽約主體應為縣級以上人民政府或其他授權的機構或事業部門。資訊公開透明，按規定納入全國PPP綜合資訊平台項目庫，及時充分披露項目資訊，主動接受社會監督。

北京明樹數據常務副總經理李飛曾供職於北京交通委，多年一直參與軌道交通PPP項目。李飛告訴記者，一個合規的軌道交通PPP項目，應該符合幾個條件，“首先，肯定是有需求，根據當地的實際客流需求來上項目，不能盲目上項目。其次是要有合理的票價，合理票價保證項目的經營性收益。再有就是具備運營能力，要有比較完善的運營能力的保障。因為軌道交通是強運營的基礎設施項目，很多央企都有建設能力，運營經驗欠缺。最後，地方政府還需要適度的財力，地鐵造價高，票款收入覆蓋成本有限，需要財政補貼，需要一定的財力支撐。”

李飛介紹，現在各個城市地鐵的運營都是當地的國企，比如北京地鐵、港鐵、深圳地鐵、上海地鐵等運營公司，運營經驗比較豐富。地鐵未來的發展方向是TOD，也就是軌道交通沿線的土地反哺軌道交通建設運營，即所謂的“造地養鐵”：地鐵開通帶來交通便利從而導致土地價格的增值，由此來反哺地鐵。“畢竟軌道交通建設成本很高，一公里造價8到10億元。”

徐志剛介紹，鄭州地鐵3號線項目屬於可用性服務費及可行性缺口補助責任，不是完全政府付費項目。合作期限內，項目公司獲得投資回報主要來源於四個方面，票務收入、非票務收入、可用性服務費以及可行性缺口補貼。

票務收入就是地鐵票的收入。非票務收入是指地鐵內零售、商鋪、廣告、移動通信服務、提款機服務及其他商業經營的收入。可用性服務費，主要為投資而付的費用，能夠起到降低票價的效果，也有利於地方政府控制補貼。可行性缺口補助，就是給公共服務的市場價格和居民享受價格之間的一種補貼，因為地鐵價格要考慮到居民的承受能力以及接受程度，這個時候地鐵定價可能會比實際服務成本低，會產生缺口，需要政府進行補貼。

徐志剛坦言，相對一般項目，軌道交通項目投資大、周期長、涉及面廣，財務測算方面需要全方面考慮，因此財務測算工作對項目谘詢部門的要求非常高。“該項目與一般軌道交通項目相比，其創新性在於將土建工程施工總承包與PPP項目社會資本方合並招標。採用合並招標方式，可以促使兩部分工程負責人在項目投資效益和工程品質、安全、進度目標上趨於一致，有利於實現項目綜合效益最大化，同時在建設過程中有利於A、B兩部分工程接口工作的協調，也有利於兼顧項目運營對建設工程進行優化。”徐志剛告訴記者。

徐志剛發現了現在操作軌道交通PPP項目的一些難點：首先是軌道交通涉及的政府補貼數額較大，依據現有的增值稅處理辦法，補貼金額也需要計算增值稅，這樣會形成地方財政反哺中央財政的情況，產生不必要的稅負。其次，軌道交通引領城市發展，對沿線土地價值有極大的促進作用，將軌道交通與沿線土地開發、站點上蓋物業及地下太空開發項目共同考慮設計、建設、開發能最大程度的利用軌道交通提高項目發揮的效用。