發改委專家解讀城軌新規：嚴禁以債務資金作資本金

　　發改委專家解讀52號文：深入加強城市軌道交通監管

　　來源：軌道世界 RailWorld

　　近日，國務院辦公廳印發了《關於進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（以下簡稱“《意見》”）。這個檔案是國務院辦公廳繼2003年發布《關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發〔2003〕81號）之後，圍繞多年來城市軌道交通發展條件變化及新時代發展形勢要求，發布的又一個旨在促進城市軌道交通有序健康發展的檔案，是貫徹落實黨中央、國務院關於深化供給側結構性改革決策部署的具體體現，是經濟高品質發展階段指導當前和今後一個時期城市軌道交通有序健康發展的頂層設計。其中，在著力加強城市軌道交通發展過程中的事中事後監管，提升綜合監管和服務能力方面，《意見》堅持問題導向和目標導向相結合、改革創新和綜合治理相結合、多方參與和部門協同相結合，在對標和借鑒國際發展經驗，結合國內發展實際的基礎上，系統提出了一系列政策措施，從國家層面進一步明確和強化了城市軌道交通規劃建設的監管要求，對健全城市軌道交通規劃建設治理體系，促進城市軌道交通持續有序健康發展，有效防範風險，切實增強人民群眾獲得感具有重要作用。

　　一、加強城市軌道交通規劃建設監管的必要性

　　（一）促進城市軌道交通規範有序持續健康發展

　　城市軌道交通是現代城市交通系統的重要組成部分，是城市公共交通系統的骨乾，對提升城市公共交通供給品質和效率、緩解城市擁堵、引導優化城市太空結構布局、促進經濟社會發展、改善城市環境、增強人民群眾獲得感具有重要作用。同時，城市軌道交通建設和後期運營維護資金需求巨大，投資回收周期長，公益性特徵明顯，有其自身發展的客觀規律，因此發展城市軌道交通要堅持“量力而行，盡力而為”的原則，確保發展規模與實際需求相匹配、建設節奏與支撐能力相適應，避免因監管措施不當，造成城市不顧自身實力盲目超前建設、建設規模過於集中等問題。

　　（二）防範地方政府債務風險

　　城市軌道交通建設、運營要與地方財力相匹配，否則會加重地方財政負擔，影響到供給側結構性改革的深入推進。當前經濟高品質發展階段對主動防範和化解地方債務風險提出了更高的要求，需要進一步強化對城市軌道交通投資、建設、運營維護各環節、全流程的動態監管，做好精細化管控。

　　（三）落實簡政放權和轉變政府職能的總體要求

　　2003年以來，我國城市軌道交通規劃建設管理體制總體朝向“簡政放權、放管結合、優化服務”的方向發展。在交通領域“放管服”改革中，城市軌道交通投資項目審批權下放，規劃建設管理體制發生變化。城市軌道交通管理簡政放權，合理劃分了中央和地方事權，調動了地方積極性，促進了城市軌道交通發展。同時，改革新形勢提出了嚴格落實主體責任，全面強化綜合監管的新要求。為深入做好相關審批權限下放後的落實和銜接工作，需要加強事中事後監管，提升綜合監管和服務能力，完善相關政策和監管體系。

　　二、此次政策在監管措施方面的主要特點

　　（一）監管範圍更加全面

　　一是界定了城市軌道交通領域監管範圍。《意見》明確了城市軌道交通功能定位，即屬於城市公共交通的骨乾，對於具體系統製式，要求除有軌電車外均應納入建設規劃報批。二是統籌考慮建設與運營維護。比如“要確保建設期和運營期的政府支出規模與財力相匹配”，“保障必要的運營維護資金”等。三是加強對規劃編制、評估、審查、項目設計等各環節責任部門履責行為的監管。

　　（二）職責劃分更為明確

　　《意見》堅持“國家統籌、省負總責、城市主體”的原則，明確指出國家有關部門加強對城市軌道交通規劃建設工作的統籌，省級有關部門對建設規劃實施履行全過程監管責任，城市人民政府對項目建設和本級政府債務風險管控承擔主體責任。同時，也對項目審批（核準）、項目建設工期、資金來源等各環節重點監管的責任行為進行了明確。

　　（三）重點措施環環緊扣

　　《意見》緊密圍繞城市軌道交通的規劃、投融資、建設、運營、維護全過程，以實現城市軌道交通規範有序、持續健康發展為目標，著力加強監管和風險管控能力，從完善建設規劃管理規定、有序推進項目實施、強化風險管控、加強實施監管四大方面提出了10條具體措施。特別是，通過相關措施的相互嵌套、環環緊扣以及加強相關部門的協調聯動及聯合懲戒，針對規劃調整、項目審批、製式選擇、投融資模式、資金保障等重點環節容易發生的各種違規行為，系統強化了責任機制和監管效力，體現了精細化管控。

　　三、若乾主要監管措施的解讀

　　（一）關於加強項目建設和運營資金保障的措施

　　城市軌道交通建設期和運營期都會涉及大量的財政支出，為保障財政資金投入的“有力、有序、有節”，《意見》提出要建立透明規範的政府資本金及運營維護資金投入長效機制，指出除規劃明確採用特許經營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低於40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。同時，《意見》也從加大站場綜合開發、規範PPP模式、創新市場化融資手段等方面提出了指導意見。這些措施對於強化資金保障具有重要作用和指導意義。

　　（二）關於防範地方債務風險的措施

　　隨著我國經濟進入高品質發展階段，經濟結構轉型更新任務艱巨，主動防範和化解地方債務及系統性金融風險放在了更加重要的位置。在以往的城市軌道交通管理檔案中，一方面城市軌道交通建設準入條件已不足以反映地方城市建設能力，難以適應新形勢下防範地方債務風險的要求；另一方面以往檔案對城市軌道交通投資、建設、運營及維護等環節全流程動態發展能力的監管機制還需要完善。為此，《意見》通篇體現了促進城市軌道交通持續健康發展和防範地方政府債務風險的理念，並以專節形式進一步突出強調，指出要進一步加大財政約束力度，防範城市軌道交通建設新增地方政府債務風險，對以PPP等名義違規變相舉債、通過融資平台公司變相舉債、舉債融資不符合法律規定、未落實償債資金來源等行為作出明確規定，要求省級發展改革部門暫緩批準列入政府債務風險預警城市的新開工項目。這些措施有利於防範地方債務風險，促進城市軌道交通可持續發展。

　　（三）關於加強規劃和項目監管的措施

　　加強城市軌道交通規劃建設管理，不僅僅是完善審批體系，更重要的是強化事中事後監管，特別是在我國城市軌道交通規劃建設管理體制向“簡政放權、放管結合、優化服務”方向發展的大背景下，迫切需要進一步理順相關監管主體責任關係，創新監管方式，提升全過程綜合監管和服務能力。為此，《意見》提出健全發展改革、住房城鄉建設等部門的協同聯動監管機制，建立城市軌道交通監管數據庫，加強資訊共享，運用大數據等技術手段提升監管水準，發揮行業協會作用，完善中期評估機制，建立後評價機制等具體措施。同時，《意見》也進一步明確了監管責任機制中“國家統籌、省負總責、城市主體”的原則，提出建立“黑名單”制度，並加大對相關違規行為責任主體的聯合懲戒力度。這些措施符合國家深化行政審批體制改革的總體思路和決策部署，對加強城市軌道交通規劃建設監管具有重要作用。（國家發展改革委綜合運輸研究所所長汪鳴  副主任王楊堃）

責任編輯：孫劍嵩