國企和地方政府是結構性去杠杆的重中之重

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吳 琦

不久前召開的中央深改委第一次會議明確，要“以結構性去杠杆為基本思路，地方政府和企業特別是國有企業要盡快把杠杆降下來”。時隔一個多月，中央深改委會議再次強調“國企去杠杆”，審議通過《關於加強國有企業資產負債約束的指導意見》，不僅充分體現了中央對於去杠杆工作的高度重視和深切關注，也進一步強化了“結構性去杠杆”的基本思路，將國有企業杠杆率和地方政府債務作為重中之重。

無獨有偶，央行2018年一季度《中國貨幣政策執行報告》中提出的貨幣政策主要思路由“穩增長、去杠杆、防風險”改為“穩增長、調結構、防風險”，這是對於當前國內外經濟形勢和去杠杆成效的深刻認識和研判。近年來，我國巨集觀杠杆率上升幅度顯著放緩，特別是非金融企業部門杠杆率由2016年的158.2%回落至2017年的156.9%，這得益於我國經濟的穩中向好，隨著供給側結構性改革的深入推進，企業盈利和資產負債表有了較大修複；同時也不能忽略外貿的貢獻，2017年，我國貨物貿易進出口總值28兆元人民幣，同比增長14.2%，實現了三年內的首次正增長，主要源自於世界經濟特別是美國、歐洲、日本等國的復甦。

2018年政府工作報告中提出6.5%的GDP預期目標，這個目標既有前瞻性也體現出合理性：2017年6.9%的增速指標超預期，是有效投資加碼、消費趨穩、出口回升的共同發力的結果，與去年相對較好的內外部環境有關。今年我國面臨的內外部環境日益錯綜複雜，從國內來看，改革進入深水區，供給側結構性改革要持續取得實質性進展壓力重重；從國外來看，不穩定因素正在增加，貿易摩擦風險和國際金融市場波動性上升風險加大，都會給今年的外需帶來較大壓力。

貨幣政策的目標是保持幣值穩定，防止高通貨膨脹。在穩健中性的貨幣政策主基調下，“去杠杆”改為“調結構”不是說不用去杠杆了，而是秉持中央“結構性去杠杆”的思路，更注重去杠杆進程與經濟高品質發展對流動性的合理需求的平衡，通過優化杠杆結構、提升杠杆品質，促進巨集觀杠杆率的穩中趨降；同時，通過定向調控、相機調控，提高政策執行的精準性和有效性，引導金融機構配合加大對國民經濟重點領域和薄弱環節的支持力度，比如小微企業、“三農”、綠色發展等領域。

國有企業杠杆率和地方政府債務是當前我國存在債務問題和去杠杆工作的重點領域。

從國企債務總量看，財政部數據顯示，2018年1月份-2月份，國有企業負債總額已超過106兆元，同比增長9.3%。從國企杠杆率水準及佔比看，國家金融與發展實驗室國家資產負債表研究中心數據顯示，2017年，國企資產負債率為65.7%，較上一年下降0.4個百分點；國企債務佔全部非金融企業部門62%，較2016年增加3個百分點。國企負債率過高會加重企業的財務負擔和償債成本，壓縮企業利潤。由於我國資本市場的直接融資能力相對不足，企業大部分貸款來源於商業銀行。當企業負債增長到一定規模致使營業利潤無法覆蓋利息時，將對銀行信貸資產造成影響，不良貸款大規模暴露將會對銀行體系產生衝擊。此外，杠杆率較高的國企往往也是產能過剩企業，佔用了大量的信貸資源，造成金融資源錯配，不僅使得新興產業無法得到足夠融資支持，製約經濟轉型更新，也使得民營企業和中小企業只能通過民間借貸、影子銀行等方式融資，背上了沉重的債務負擔。

雖然地方政府杠杆率由2016年的20.6%下降到19.9%，但一些問題和矛盾已逐步顯現並激化，可能引發的系統性風險不容忽視：比如部分地區的地方債務餘額快速增長，地方政府還本付息壓力較大；部分地方政府通過PPP項目、政府投資基金、專項建設基金等方式變相舉債，違法違規進行擔保融資；隱性債務排查難度較大，政府將面臨較高的“兜底”風險等。

在主動與高品質發展對表的要求下，下一步我國將建立針對國企和地方政府杠杆率的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價和考核辦法。

國企降杠杆需遵循“嚴格控制增量、有序化解存量”的原則：一方面，強化資本管理，嚴格控制增量債務，形成合理的資產負債結構。聚焦主業、做強主業，退出缺乏競爭優勢的非主業領域及產業低端環節；建立資本補充機制，通過財政資金、民間資本、國外資本等多管道、多元化補充資本，確保企業資本充足率保持在穩定合理的水準；通過國有企業整體上市或核心業務資源上市，穩步提高資產證券化率，優化融資結構。另一方面，優化債務結構，有序化解存量債務，提升發展品質和效率。通過市場化債轉股、資產證券化等方式，盤活國有資本存量，積極穩妥推進債務重組；通過兼並重組、混合所有製改革等方式，改善公司治理結構，提高企業管理水準和運行效率。

應對地方政府債務風險，應遵循“開正門，堵後門”的思路，在賦予地方與其事權相適應的財權財力的同時，也要加強對政府性融資行為的預算管控。一方面，堅決堵住地方政府新增隱性債務的管道，穩步推進地方債置換，在風險可控在控的基礎上積極穩妥促進地方政府融資平台的轉型發展；另一方面，完善地方債（市政債）的發行體制，促進地方政府債務融資結構的多元化、市場化，加快推進土地儲備專項債券等正規融資管道。