賈康：減稅降負，財政配套改革要協同推進

中新經緯客戶端4月16日電題：《賈康：減稅降負，財政配套改革要協同推進》

作者賈康(華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家)

做好稅收優化和稅制改革，解決的是政府財政“以政控財，以財行政”的分配體系和“錢從哪裡來？怎麽來”的主要機制問題。接下來，還必須解決這些錢“用到哪裡去？怎樣用好？依靠什麽樣的體制保證來用好”的問題，這就要落在由合理制度建設所支撐的一套供給側的制度安排和運行機制上面，也就需要把從減稅降負開始的討論，延伸到配套改革概念和財政的支出、體制方面以及如何進行配套改革這樣的通盤協調問題上。

對於財政這個“現代國家治理體系和治理能力現代化”所必須依仗的基礎和重要支柱，如何改革？十八屆三中全會之後，中共中央政治局審批通過的財稅配套改革方案，已經明確強調了三大重點領域的任務，除了稅制改革之外，還有預算改革和理順中央地方財政體制關係這兩大領域。

從預算改革的基本要求來說，首先是要進一步提高預算的透明度和實現預算的全口徑。在保障和提高透明度方面，已要求把政府從中央到地方各個部門每個年度的綜合預算，都掛在網上(所謂曬政府账本)，其接受公共監督的範圍，是把所有的政府財力納入預算體系，具體體現在一般公共收支預算、國有資本經營預算、基金預算和社會保障預算這四個相對獨立、又相互協調的預算體系中。預算在編制和執行過程中，要提高規範化、科學化、精細化程度。預算資金運行中，要把停滯沉澱的部分有效盤活，提高資金的使用績效，在保證支出進度的同時，按照中央的要求，今後要實行事前、事中、事後全面的績效考核管理。在預算的管理形式上，已經在推行三年滾動的財政規劃和以三年預測為支撐的三年滾動預算編制。預算裡面非常重要的中央和省兩級自上而下的轉移支付，在不斷改進和優化之中，基本的方向是增加一般性轉移支付的比重，控制專項轉移支付的規模和比重，專項轉移支付能夠歸並的，盡量歸並，而且不再允許專項轉移支付項目要求地方提供配套資金。在債務管理方面，預算法修訂之後，中國地方債務已經有了依法實行陽光化管理的全套法律規範，要進一步總結地方債務管理經驗，防止發生新的變相的隱性債務。國有資產管理體系，需要按照中央所要求的從管資產向管資本為方向實行轉型，國有資本經營預算中要適當地不斷提高國有資產收益的集中程度。按照中央的要求，2020年應達到國有企業資產收益在國有資本預算覆蓋面之下集中到30%左右的目標。

此外，財政體制深化改革中關於理順中央地方間的財政體制關係，近年已經在理清事權這個重要方面取得了積極進展。中央地方各級政府，需要在最高權力機構——人民代表大會之下，得到關於自己職能(也就是事權)的清晰合理的授權。中央和地方省、市縣三級政府，應該有關於事權的清晰的一覽表，並對應到各級預算支出責任的明細單上，為實際工作一線提供各級政府分工合作清晰的可操作依據。特別關鍵的，是中央和地方共同承擔的一些基本公共服務的事權，近年已經有了很好的共擔方案。全國分為幾大類地區，每一個省級行政區歸屬於某個大類，並具體對應在這一類中不同的台階上，對號入座。對每個類別的每個台階，都具體規定了如何實現中央和地方不同層級對於共同承擔事權支出責任的操作方案。有了這樣的方案以後，還可以在今後工作中做出後續的動態優化。

整個中國財政體制的框架，現在的基礎是由1994年分稅制改革確立的，這是與社會主義市場經濟相匹配、必須堅持的基本制度成果。1994年分稅制改革所達成的經濟性分權與宏觀間接調控框架的制度安排，在深化改革中所遇到的主要問題，是省以下的分稅制遲遲沒有真正落實到位。為人們這些年所詬病的基層財政困難、“土地財政”的短期行為以及地方隱性負債這樣一些弊端，究其根源和成因，絕對不是分稅制造成的，而恰恰是分稅制以後於省以下的貫徹落實受阻造成的。中國省以下財政體制實際上還是分成製，某些基層和困難地區甚至就是包乾製，因而會帶來上述不良問題。今後我們深化改革中，必須找到在省以下貫徹落實分稅制的可行路徑。其中非常關鍵的，就是要把原來中央、省、市、縣、鄉鎮這樣的五層級框架，通過扁平化的改革，減少為中央、省和市縣三層級框架，按照三級來配置稅基，再結合地方稅體系建設等，就可使省以下的分稅制，形成一種柳暗花明的可操作方案。未來中國應該追求達到的財政體制圖景，是於三級框架中，每一級政權有一級合理的事權規定，匹配合理的一級財權，其中關鍵的是要有一級合理的稅基，再在各級預算上落實收與支，成為公共財政所有追求的運行載體。“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算”，後面再跟上各級陽光化的公共債務舉債權和國有資產管理權，以中央和省兩級自上而下的轉移支付和輔助性的對口支援、生態補償等橫向轉移支付。這樣就有望使我們國家的各級政府都進入“財權與事權相順應，財力與事權相匹配”的合意境界，由此來穩定地支持國家經濟社會發展中的長治久安。

綜上，中國的減稅降負，必須納入這樣一個財政配套改革的通盤考慮中，掌握好其系統工程性質而加以落實。(中新經緯APP)

賈康