本報記者 陳靖斌 童海華 廣州報導
一方面十年區域建設規劃用海項目25宗，另一方面近8年來實際獲批的填海項目僅4宗，廣州南沙區龍穴島圍填海空置嚴重背後，折射著填海項目屈指可數與審批趨嚴的無奈。
自2017年下半年以來，針對當前圍填海存在的“失序、失度、失衡”等突出問題，第二批國家海洋督察組分別進駐浙江、廣東、天津、上海、山東五省市，開展以圍填海專項督察為重點的海洋督察。從近日督察組向廣東省反饋督察發現的問題來看，廣東省多地政府填海成陸後空置嚴重，違法填海等問題相繼被曝光。作為廣東省自由貿易試驗區之一的龍穴島區域也被牽涉其中，據通報顯示，廣州市龍穴島2014年已填海成陸416公頃，至今仍有290公頃空置，空置率69.7%。
《中國經營報》記者在調查中了解到，填海成陸後空置嚴重其背後的原因並不簡單，其中自然與當地政府海洋工作進展存在莫大關係，但再深一些，與填海造地項目規劃過多，實質獲批進程屈指可數有關。
事實上，從2014年起，龍穴島的填海項目一直處於“停滯”狀態。廣州市南沙區海洋與漁業局相關負責人回應稱，截至2014年，區域內已獲批填海項目4宗，共填海229.0151公頃，2015年以後，區域內未有新的填海項目獲得批準。
空置迷局
作為廣東省自由貿易試驗區重要發展區域之一，臨港工業項目的建設並未給龍穴島帶來項目“遍地開花”。
廣州市南沙區的龍穴島，位於珠江口的蕉門、虎門水道出口交界處，沿著廣州市南沙區一路向南，一條橫跨珠江的鳧洲大橋，將南沙區與龍穴島緊緊相連。
環島中心雞抱沙區域，沿途行人稀少，偶爾能遇見幾位穿著藍色製服的中鐵工人在龍穴島上建設橋墩鐵路工程。島上兩個公車站之間，大約間隔兩三公里的距離，而在公車上，多數是穿著製服的施工工人。
在龍穴島海岸線區域，有不少臨港造船工業與物流行業，與島內行人稀少不同的是，這裡有不少來來往往的港口工人。當地村民告訴記者，臨港工業片區以前是一片汪洋，在2008年前後才慢慢發展起來的。
根據廣州市南沙區國土資源和規劃局提供的《廣州南沙龍穴島規劃情況說明》顯示，該區域規劃以外貿貨櫃運輸為主，相應發展保稅物流、商貿等功能，並結合臨港工業開發承擔大宗散貨運輸，建設國際航運中心。
記者在現場看到，每隔幾公里，確實能見到幾家造船廠，但實際上造船廠並未“成群”。
根據7月2日國家海洋督察組第五組向廣東省政府反饋例行督察和圍填海專項督察情況來看，廣州、深圳等市填海成陸後空置嚴重。其中，廣州市龍穴島2014年已填海成陸416公頃，至今仍有290公頃空置，空置率69.7%。
記者調查後發現，一方面龍穴島因農業保護圍填海區域規模化過快，另一方面用海項目規劃了25宗，實際批複的用海項目僅4宗。規劃與實際差距大相徑庭，或使龍穴島的填海成陸區域面臨空置率高的尷尬局面。
向海“借”地
在2004年至2014年十年間，為了工業發展的需要，龍穴島就向海外“借”了15.9平方公里的地。
為什麽不沿海岸向島內區域延伸集中建設，形成土地的集約利用，而非要向海外區域“借”地，通過填海成陸的形式來發展工業呢？
龍穴社區黨支部書記尹瑞祥告訴記者，由於原本島內面積小，且主要以農業用地為主。由於保護農業用地的需要，發展臨港工業只能通過“圍填海”來發展。“改革開放後必須要用到農業，國務院也規定農業總面積不能減少，比如說徵收了1000畝農業發展工業，就要想辦法圍墾回1000畝甚至2000畝出來，要保持原有的農業面積。”
根據《廣州市南沙區土地利用總體規劃（2010-2020年）》顯示，本輪規劃南沙區基本農田保護目標為6000公頃，為增加本輪規劃實施的彈性，規劃期內南沙區劃定了6326公頃的基本農田，其中佔用的基本農田總面積不能超過326公頃。
而根據龍穴島的土地管理政策，南沙新區經國務院批準調整用地規模涉及減少耕地和基本農田，必須進行佔補平衡和補劃，確保廣東省耕地保有量和基本農田保護面積不減少。由於國務院農業保護政策的規定，使得龍穴島的臨港工業不得不以填海造地的方式向海外尋求發展太空。
事實上，在農田保護政策下發展臨港工業，也導致了龍穴島近十年來擴張“迅猛”。根據中國水產科學研究院《圍填海對珠江口南沙濕地資源與生物資源的影響》研究論文數據顯示，1994至2004年，由於養殖業發展和工業建設，龍穴島圍填海面積達7.6 平方公里，2004至2014年，隨著工業發展的進一步擴張，圍填海面積15.9 平方公里，較之前階段變化幅度上升2倍。
雖然龍穴島由於臨港工業發展“圍填海”面積擴張迅猛，然而海域使用審批卻進展緩慢。
根據廣州市人民政府印發的《廣州市海洋功能區劃（2013-2020年）》的通知顯示，廣州市用海類型主要有漁業用海、工業用海、交通運輸用海、旅遊娛樂用海等4類。
2012年廣州市海域使用確權面積為639.4998公頃，其中，國務院審批的重大項目用海3個，面積146.8155公頃，主要用海類型為交通運輸用海；廣東省人民政府審批的重大項目用海4個，面積110.1991公頃，主要用海類型為交通運輸用海、工業用海、旅遊娛樂用海等。另有部分用海項目正在申請海域使用審批，主要為《廣州市龍穴島區域建設用海總體規劃（2010-2020年）》範圍內的建設項目，主要用海類型為造地工程用海、工業用海等。
事實上，龍穴島海域使用審批屈指可數。根據龍穴島規劃涉及的造地工程用海、工業用海建設項目高達25宗，然而實際批複下來的僅4宗。
之所以規劃與實際大相徑庭，一位不願意透露姓名的專家告訴記者，這與此前的報批手續有關。“以前為了先報規劃，要審批，所以往往把填海規模劃得很大，但實際上也是逐步地在填，但是規劃線劃得大一些，導致了粵港澳大灣區填海嚴重。”
廣州市南沙區海洋與漁業局相關負責人向記者證實，截至2014年，區域內已獲批的填海項目4宗。共填海229.0151公頃；2015年以後，區域內未有新的填海項目獲得批準。
上述專家向記者表示，由於全國範圍內灣區填海都十分嚴重，國家意識到了問題的嚴重性，開始將用海審批控制得比較嚴。“如果整個灣區大家都去填海的話，粵港澳大灣區就被填死了。所以說批複和規劃肯定是有一定差距的，批得少也說明國家實際上已經認識到問題的嚴重性了，後來乾脆就一刀切停止，對個別違規提出批評警告，我覺得都是非常及時和必要的。”
記者調查發現，一方面龍穴島圍填海規劃過大，規模擴張迅猛，另一方面海域使用審批趨嚴，實際審批項目屈指可數，導致了該島2014年填海成陸416公頃，至今卻仍有290公頃空置的尷尬局面。
尋求破局
對於相關空置率高等問題的整改措施，南沙區政府相關負責人向記者表示，目前廣東省海洋與漁業廳對督察整改方案仍未確定，暫時無法回應相關情況。
事實上，填海項目批複屈指可數，或導致了龍穴島產業經濟依賴規模企業的尷尬局面。
據一位通曉龍穴島經濟狀況的接近人士提供的檔案顯示，按行業分，龍穴島規模以上工業企業僅5家，分別是廣船國際有限公司、廣州中船文衝船塢有限公司、廣州廣船大型機械設備有限公司、中船華南船舶機械廣州有限公司和中船德內斯，2017年實現產值92.5億元。
該接近人士向記者透露，實際上龍穴島只有一家規模較大的造船廠。“龍穴島有5家造船廠，只有廣船國際是最大的，其他有一家是5億至6億元年產值，還有一些小的相當於配套，給它生產零組件。”
值得注意的是，龍穴島的工業經濟，近90%依賴著規模以上工業企業。數據顯示，2013年至2016年龍穴街規模以上工業總產值分別為30.65億元，50.04億元，69.25億元以及125.1億元。
就目前龍穴島的產業布局來看，龍穴島確實面臨著產業較單一，且依賴規模以上企業的尷尬局面，但產業單一的局面或將被“重大科研項目”的進駐所打破。
廣州市港務局在7月2日廣州“踐行走前列”新聞發布會介紹稱，由中國地質調查局廣州海洋地質調查局建設的深海科技創新中心正式選址廣州南沙龍穴島東北部，圍繞海域天然氣水合物（可燃冰）勘查試采開展一系列海洋地質工作。
據悉，該項目規劃建設科研工作基地、岩心庫、深水碼頭，目前，工作基地和碼頭項目前期工作正在抓緊推進，計劃2021年建成。
事實上，填海用地批複的進展趨嚴，近日國務院頒布的嚴格管控圍填海的通知，更是對圍填海項目審批範圍進一步“收縮”。
7月26日，國務院印發的《關於加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》（以下簡稱《通知》，自然資源部以及國家發展和改革委相關負責人就相關內容進行解讀。此次《通知》明確，除國家重大戰略項目外，全面停止新增圍填海項目審批。擬通過向土地、海域、能源等資源要素的節約集約利用，促進沿海地區經濟發展轉型更新，推動實現高品質發展。
上述不願具名的專家告訴記者，由於此前粵港澳大灣區大規模填海，造成的影響非常不好。“國務院發了《通知》規定所有的填海國務院都不批了，這之前不單單是廣州，包括灣區的幾個城市深圳、東莞都有大規模的填海。”他表示海洋督察整改以及嚴禁填海的舉措非常及時。“國務院也是上個月下的通知，是非常及時的。國家意識到再圍填海灣區都要填沒了，就開始管得越來越緊。這個通報對大灣區沿岸城市都是一種警示，警示填海行為要立馬停止，不能再填下去了。”
這也意味著，對龍穴島用海項目審批，將得到進一步地嚴控與規範。龍穴街道的工作人員向記者坦言，目前龍穴島圍填海的工程基本不被允許了。“碼頭那邊一期二期三期，一期沒有，二期三期填了一部分海，但他們有合法手續。”尹瑞祥也證實，目前龍穴島圍填海只是有限度開發。
責任編輯：劉萬裡 SF014
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