意見領袖丨中國金融四十人論壇
4月6日，人民銀行會同有關部門起草的《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《金融穩定法》草案），向社會公開征求意見。
《金融穩定法》草案共六章四十八條，分為總則、金融風險防範、金融風險化解、金融風險處置、法律責任、附則。
其中，草案首次明確由國家金融穩定發展統籌協調機制（國務院金融委）負責認定風險外溢性強、波及範圍廣、影響程度深、可能嚴重危害金融穩定的重大金融風險，指揮開展重大金融風險防範、化解和處置工作。同時，壓實各方金融風險防範化解和處置責任，明確對金融機構的主要股東、實際控制人的市場準入和監管要求。在風險處置措施中，新増整體轉移資產負債，設立過橋銀行和特殊目的載體，暫停終止淨額結算等措施。對於市場關注的“金融穩定保障基金”，草案也明確了其定位、資金來源及運用等相關內容。
業內關於制定《金融穩定法》的呼聲已久。就在草案發布的三周前，中國金融四十人論壇（CF40）以“金融穩定立法的目標與問題”為主題，召開了內部課題評審會暨“雙周圓桌”研討會。會上，多位專家就中國金融四十人研究院課題《制定<金融穩定促進法>研究》（以下簡稱“報告”）及金融穩定立法相關問題展開討論交流。
報告強調，金融穩定立法應立足於中國現實環境，重點在於解決本輪金融風險處置中暴露出的體制機制和規則規製短板。長遠來看，具有前瞻性的事前防範機制比風險處置、事後救助對金融穩定更加重要。
報告提出了金融穩定立法應遵循的五個原則，即“市場化、法治化”、“集中權威、協同高效”、“機制暢通、反應敏捷”“權責清晰、獎罰分明”和“系統完備、重點兼顧”。
報告還提出，金融穩定立法的基本框架與要素應至少包括八個方面：金融監管體系建設，公司治理，消費者權益保護，風險防範前置，風險損失分攤機制，公共資金處置遵循“成本最小化”和“系統性風險例外”原則，夯實金融穩定的基礎支撐和保障以及追責問責機制。
建立具有前瞻性的
事前防範機制更加重要
從金融功能的角度看，金融穩定體現為金融中介促進資源配置功能的順暢實現，從而服務於實體經濟發展的根本目標，而不應該是金融的自我繁榮、自我循環，拉長融資鏈，最後導致實體經濟循環不暢。
報告提出，金融穩定立法應立足於我國現實環境，重點在於解決金融風險處置中暴露出的體制機制和規則規製短板。比如，市場出清機制不暢、部門職能劃分不清、“買單”機制不明、央地關係權責不匹配、監管存在“牌照信仰”、公司治理效能弱化、追責問責機制缺失等。
金融穩定立法在著眼於“防範化解重大風險攻堅戰”、聚焦“落實處置金融風險的資金來源”等矛盾焦點的同時，更應關注事前防範機制。報告認為，從長遠看，具有前瞻性的事前防範機制比風險處置、事後救助對金融穩定更加重要。
而此次《金融穩定法》草案一大亮點就是進一步健全了風險防範、化解、處置全鏈條的制度安排。草案強調，維護金融穩定，“應當堅持強化金融風險源頭管控，將金融活動全面納入監管……”。從草案細則來看，在防範環節就壓實了金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，強化金融機構審慎經營義務，明確了監管機構、地方政府、保障基金的監管分工，並提出“中國人民銀行推動建設國家金融基礎數據庫，並依法向國家金融穩定發展統籌協調機制成員部門共享數據資料”等要求。
金融穩定立法：
五原則與八要素
報告提出，金融穩定立法應遵循五方面原則。
一是堅持市場化、法治化。堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用，有效銜接現有金融領域法律法規，為實現金融穩定提供清晰可循的法律依據。
二是集中權威，協同高效。明確金融穩定工作的牽頭機構，清晰金融管理各部門間的協調機制，相互配合、協同聯動、運行高效。
三是機制暢通，反應敏捷。明確全面覆蓋、敏捷暢通的預防處置應對金融風險的事前、事中、事後全流程工作規則，明確應對金融風險、實現金融穩定的可用政策和工具。
四是權責清晰，獎罰分明。明確金融穩定各主體間的權責劃分，實現責權一致、激勵約束兼容、科學合理，有效防範道德風險。
五是系統完備、重點兼顧。金融穩定立法既要解決全鏈條、“未雨綢繆”治未病的問題，也要突出重點，解決“買棺材”的問題。
其中，有專家指出，市場化和法治化原則尤為重要。市場化要求切實維護市場主體間的平等地位，並完善公司治理機制。法治化則要求尊重立法的規則和程序，改進立法機制、規範政府行為。在市場化與法治化的基礎上，監管機構的權力也應當受到明確的製約，避免讓監管機構既當裁判，又當運動員。
在上述原則基礎上，報告提出，金融穩定立法的基本框架與要素應該包括以下八個方面。
一是金融監管體系建設。應堅持分業經營與分業監管，可考慮賦予人民銀行監管糾偏的權力和實施機制；強化機構分業監管下的功能監管；明確金融穩定決策機構職責，賦予其金融規則制定權、重大事項決策權、金融風險的判斷和處置權以及問責追責權。
二是公司治理。客觀來說，國有企業公司治理中代理人選擇比較困難。應加強黨的領導，強化對大股東約束，規範信息披露，建立穩健的薪酬機制，激勵與約束相容，充分發揮外部治理機制的監督作用。
三是消費者權益保護。建立金融消費者權益保護統一機制，嚴格信息披露要求，強化對侵犯金融消費者權益行為的懲處機制，加強金融消費者教育，提高監管對金融創新的反應速度，建立救濟制度和非訴機制。
四是金融穩定必須要做到風險防範前置。構建信息溝通和協作機制，建設預警機制，開展壓力測試，完善金融風險事前、事中和事後處置全鏈條工作。
五是風險損失分攤機制。這是金融穩定立法中爭論較多的問題，包括救助啟動條件、動用程序、損失分攤原則等，也是促進穩定、防範風險的最關鍵一步。
六是在動用公共資金處置問題金融機構風險時，應遵循“成本最小化”和“系統性風險例外”原則。明確股東出清、行業性資金救助、央行流動性救助、央行專項再貸款救助、地方可動用資源、中央財政兜底的資金動用順序。
七是夯實金融穩定的基礎支撐和保障，包括信用環境優化、信息整合與共享、監管能力建設、發揮好第三方中介機構作用等。
八是追責問責機制。其中，對於機構、股東、地方政府、金融監管部門等各方風險防範化解和處置責任的界定需要有明確說法。
總的來看，上述八方面的大部分內容都與此次發布的《金融穩定法》草案的方向相一致。
比如，《金融穩定法》草案明確，由國家金融穩定發展統籌協調機制統籌金融穩定和改革發展，指揮開展重大金融風險防範、化解和處置工作。同時賦予其問責權，規定國家金融穩定發展統籌協調機制對重大金融風險形成、擴大、蔓延或者處置不當負有直接責任的地方、部門以及有關部門和個人，可以采取約談、內部通報、責令作出書面檢查等措施予以問責。問責辦法由國家金融穩定發展統籌協調機制制定。
再如，草案進一步壓實了各主體的金融風險防範化解和處置責任，包括壓實金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，強化金融機構審慎經營義務，加強對主要股東、實際控制人的準入和監管要求。壓實地方政府的屬地和維穩責任，及時主動化解區域金融風險。壓實金融監管部門的監管責任，切實履行本行業本領域金融風險防控職責，嚴密防範、早期糾正並及時處置風險。人民銀行發揮最後貸款人作用，守住不發生系統性金融風險的底線。
此外，草案還新增了整體轉移資產負債、設立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止淨額結算等處置工具。按照市場化法治化原則，明確對被處置機構可以依法實施股權、債權減記和債轉股，分攤處置成本。明確股權、債權的減記順位，保障股東、債權人和相關利益主體的合法權益，明確債權人和相關利益主體通過風險處置所得不低於破產清算所得。完善處置配套制度安排，與司法程序保持銜接等。
制定《金融穩定法》的一個重要現實背景是，我國現行法律對金融穩定和金融風險防範處置的規定條款分散、過於原則，部門化色彩較濃，缺乏系統完整的規定。因此，報告提出，建立統一、有序、高效、權威的金融穩定法律制度，關鍵要厘清八個方面關係，具體包括：金融穩定與公平效率的關係，金融穩定與宏觀穩定政策的關係，金融穩定立法與中央銀行的關係，金融穩定立法與監管機構的關係，金融穩定立法與財政的關係，中央和地方的關係，金融穩定與透明度的關係，金融穩定立法與其他法律的關係。
留出制度空間
金融穩定保障基金呼之欲出
就業界普遍關心的金融穩定保障基金，此次《金融穩定法》草案明確其由國家金融穩定發展統籌協調機制統籌管理，作為應對重大金融風險的備份資金，由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規定的其他資金組成。
“必要時，中國人民銀行再貸款等公共資金可用於為金融穩定保障基金提供流動性支持，金融穩定保障基金應當以處置所得、收益和行業收費等償還。”草案提到。
不過，具體在何時、何種情況下可以動用央行再貸款等公共資金，以及公共資金的使用條件和前提等問題，仍待進一步明確。在前述CF40課題評審會上，與會專家建議，在動用最終手段，包括中央資源、公共資源時，必須要有所約束。金融風險處置強調權威性、及時性，要雷厲風行、子彈充足，但也應堅持“花錢有約束”，“買單有前提”。
與會專家提出，要加強金融穩定的資源保障，這涉及系統風險和道德風險的平衡問題。
在此方面，草案起草說明提出，建立處置資金池，明確權責利匹配、公平有序的處置資金安排。
按照處置風險要先由金融機構自救紓困後采取外部救助，減少對公共資金的依賴的原則，《金融穩定法》草案首先要求被處置機構積極自救化險，主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人依法履行自救義務。同時，調動市場化資金參與被處置機構的並購重組，發揮存款保險基金、行業保障基金市場化、法治化處置平台作用。危及區域穩定，且窮盡市場化手段、嚴格落實追贓挽損仍難以化解風險的，依法動用地方公共資源；重大金融風險危及金融穩定的，按照規定使用金融穩定保障基金。
草案明確，由國務院規定金融穩定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，這為今後進一步發揮金融穩定保障基金的作用留出制度空間。
(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平台+實體”新型智庫，專注於經濟金融領域的政策研究。)
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