清代的賦稅政策是承襲明代，但是明代賦稅政策的問題，清朝統治者們也不是不了解。明代的賦稅管理比較差且凌亂，明廷的戶部只有戶丁總數而沒有丁銀統計，丁銀是歸地方官員使用，用於行政辦公等方面。
（1）明朝滅亡與“丁銀”不清、人口不清問題
“丁銀”是明朝中後期稅賦改革開始出現的，其定型也就是“一條鞭法”。明朝前期沒有“丁銀”，明朝時成丁是16到59歲。以戶計役稱甲役（裡甲）、以丁計稱徭役（均瑤），除此就是雜泛，雜泛。總體上，明朝中後期的徭役主要是均瑤、裡甲、驛傳、民壯（民兵）等。
因為，明代徭役主要由地方政府編審調查，所以，非常雜亂無章。到了丁銀出現後，丁銀就全部由地方政府支配。由此，徭役加大了貧富差距，地主豪強利用關係不用繳稅，貧窮農民卻背負徭役主體，這就造成“流民”大量出現。例如，海瑞擔任浙江嚴州府淳安縣知縣時，洪武初年，權限七萬七千三百七口，嘉獎三十一年竟然只有四萬六千口。可能嗎？洪武初年天下還是“大亂平靜之日”人口少，可天下和平百餘年，人口竟然少了這麽多。
對於這些問題命令各種規章制度，不要造成貧富差距太大，“務使貧富適均，毋致偏累。”
正德十年的“八分法”將給朝廷上供物料的裡甲徭役，從十年一輪變為每年都向所有成丁攤派的方式進行改變，這就是較早的丁銀出現。這是福建的情況。
南直隸蘇州府也開始類似做法。但每個地方的標準都不一樣，例如吳縣每丁征銀3分、常熟是1分；每畝征銀吳縣是1分2厘，常熟是7厘7毫。丁銀佔徭役銀的比重，吳縣是30%、常熟是5%。如此等等，不一而足，情況非常凌亂。
最終，“一條鞭法”從隆慶四年江西開始逐步推廣。
江西布政司所屬府州縣各項差役，逐一較量輕重。系力差者，則計其代當工食之費，量為增減。系銀差者，則計其扛解交納之費，加以增耗。通計一歲共享銀若乾，照依丁糧編派。開載各戶由貼，立限徵收。其往年編某為某役、某為頭戶貼戶者，盡行查革。如有丁無糧者，編為下戶，仍納丁銀。有丁有糧者，編為中戶。及糧多丁少，與丁糧俱多者，編為上戶，俱照丁糧並納，著為定例。
《大明會典·卷二十·賦役》
定陵出土的龍袍
請注意“加以增耗”四字，有些人將“火耗”出現推到康熙的“永不加賦”政策上，其實完全不符合歷史。“火耗”“陋規”這些自古就有，只不過各個時期名稱不同而已。
“一條鞭法”定型後，因為南方田賦重、徭役輕，北方向反的歷史成因。大體上，北方丁銀佔三分之二以上，長江以南地區丁銀相對較少、大部分都被攤入田賦。這也是為什麽，萬歷後期北方特別是西北地區“流民”再次大規模出現的根本原因。
更為嚴重的是，明朝的人口問題也一直是個謎。即著名的“二百年未生一人，未死一人”問題，即古代中國隻重視“納稅人口”輕視“人口數量”問題，造成明朝統治者的人口數量只是納稅丁口，從洪武到明末基本一致造成。統治者對於本國內到底多少人是不清楚的，甚至戶部對人口問題也不甚了了。
（2）清朝一建立就著手將“丁銀”控制在中央手中
清朝建立後，剛坐穩北京城的順治二年，即1645年清廷就要求把丁銀、田賦全部上繳中央，並對人丁進行編審統計。由此，三年一編。因為太繁雜，順治十三年改為五年一編審。到了順治十八年，清廷終於公布了全國丁銀數：直省徭裡銀300萬8900兩9錢，米12570石1鬥。
因為清廷將“丁銀”數量和分配控制在自己的手中，雖然對清廷摸清人口數有一定好處，並抑製一定的地方政府腐敗問題。但是，清廷將各種稅賦掌控在自己手中，使得地方政府的財政問題更加緊張。這就導致了“陋規”、腐敗問題更加嚴重。
為此，康熙決定在五十一年清明節這天發布“永不加賦”的詔書，是對明朝“丁銀”問題的“終結”。然而，任何問題都不是單一的，必然會影響其他問題。
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