劉尚希：實現內循環的關鍵之舉是提高政府投資有效性

　　意見領袖丨中國金融四十人論壇

　　“目前政府投資有效性的評判缺乏清晰導向。”9月12日，在中國金融四十人曲江論壇上，CF40成員、中國財政科學研究院院長劉尚希發表主題演講時說。

　　他指出，在“雙循環”新發展格局中，外循環是手段，內循環是目的。在通過內循環提高人民生活水準，提升我國可持續發展的能力的過程中，投資具有關鍵性作用。但目前，政府投資到底以何為導向？這一點還是模糊的。

　　到底應如何判斷政府投資的有效性，劉尚希認為主要有四個視角：一是經濟視角，政府投資要最大限度地發揮投資的乘數效應；二是社會視角，其社會目標應當在於促進社會公平；三是生態視角，政府投資應當具有生態價值；四是空間視角，政府投資應有助於優化空間布局、提升空間價值。

　　他認為，綜合起來講，政府投資應以公共價值為導向。政府投資落到項目上，所有項目都應當服從於經濟社會價值的評估。如果將政府投資的經濟社會價值進一步延伸，那就是“人的價值”。

　　劉尚希指出，要讓政府投資真正有效，還應做到兩個結合：一是要把政府投資和公共消費有機結合起來，二是要把政府投資和人的城鎮化有機結合起來。

　　*下文為劉尚希在中國金融四十人曲江論壇上發表的演講全文，經作者審核。

　　政府投資有效性的評判缺乏清晰導向

　　“雙循環”新發展格局中，外循環和內循環其實是手段和目的的關係，外循環是手段，內循環是目的。“雙循環”新發展格局通過內循環提高人民生活水準，提升我國可持續發展的能力。

　　從這個角度看，很重要的一個方面就是投資。在可持續發展的過程中，投資具有關鍵性作用，而消費具有基礎性作用。投資分為政府投資和市場投資。判斷市場投資是否發揮作用的標準只有一條：投資形成資本，資本帶來回報，回報越高，投資效果越好。但判斷政府投資是否發揮作用的標準也是這條嗎？顯然不是。政府投資是公共投資，單純遵循這一標準去考慮問題有違政府投資公共性的本意，政府投資應該在其他更廣闊的方面考慮問題。

　　從現實來看，政府投資區別於市場投資，這一點大家是有共識的。但是政府投資到底以何為導向？這一點還是模糊的。換言之，大家都說“資金跟著項目走”，那項目跟著什麽走？這個問題還沒有一個清晰的回答。

　　這種情況下，有時項目本身就變成了投資的目的，也就是鋪攤子成了目的本身，政府投資就變成了“上項目”。是不是只要把資金投入項目，投資就真正落地、真正有效了？不一定。目前的實際工作已經暴露了不少問題，其中一個問題就是項目儲備不夠，資金就趴在账上。在當前形勢下，我們要求資金盡早投入項目，地方政府債券盡早發行，資金及時使用，更好地發揮效果，但由於項目儲備不夠，造成了資金淤積。很顯然，如果沒有達到預定的政策目標，就談不上投資的有效性。

　　另外，即使把資金落到了項目上，是不是這些項目就真的有效呢？這也需要進一步研究。通過調研發現，有的投資及時落到了項目上，項目也建成了，但項目的功能並沒有真正發揮出來，這樣的例子是很多的。比如，有的村修了一條路，幾年以後村子空了，這條路沒有人走了，實際上處於閑置狀態；有的建了養老院，建造完以後幾年時間都被空置；還有的村建立了圖書室，但並沒有人去看書看報紙，訂的報紙到了每年年底變成廢紙，被當作廢品賣掉了。這種投資的效果是很差的，有的甚至沒有效果。當然，還有很多其他的大投資，例如社會基礎設施投資，城市公共設施投資等，這些投資分布於不同的領域，重複建設、利用率低，甚至過幾年被拆除，這樣的現象也不少見。

　　應從四個視角判斷政府投資的有效性

　　當政府準備投資時，如何判斷其有效性？我認為應主要從以下四個視角來判斷。

　　一是經濟視角。從宏觀上看，政府投資就是要最大限度地發揮投資的乘數效應。若乘數效應較低，則說明政府投資的有效性不高。我們通過一些模型分析發現，近幾年來我國政府投資的邊際效應正在下降，乘數效應跟過去相比也在不斷下降。這說明通過政府投資來帶動經濟增長、實現穩增長目標的作用處於遞減狀態。從這個意義上講，政府投資的有效性與預期目標相比還是有差距的。

　　二是社會視角。除了考慮經濟增長目標之外，作為公共投資，政府投資還應考慮社會目標，也就是社會價值。政府投資的社會目標應當在於促進社會公平。政府投資怎麽促進社會公平？有觀點認為，目前我國應該改善的最大短板，就是要讓近3億仍處於漂泊狀態的農民工在城市裡面扎根落戶，這就涉及到政府提供公共服務的問題。政府提供公共服務就要有公共設施，比如說想要解決農民工子女的上學問題就要有更多校舍，解決農民工看病問題就得有更多醫院等等。也就是說，在人口自由流動的條件下，就要讓公共服務和公共投資跟著人走，人到哪，公共服務到哪，公共投資也到哪，這樣才能實現人和公共服務的有機結合，才能促進社會公平，才能發揮政府投資的社會價值。

　　三是生態視角。很多政府投資用於生態環保項目，有利於改善環境。其實，所有的政府投資應當具有生態價值，這是不言而喻的。有的項目雖然通過了環評，但未必有生態環境價值。

　　四是空間視角。我們可以通過政府投資，促進空間布局的優化和要素的聚集，比如道路連通，促進城鎮化、城市群和都市圈的發展。以修路為例，在目前的投融資體制下，很多項目由中央做規劃，然後要求各級政府去實施，但在實際修路的過程中，一些能力強的地區能夠完成任務，而能力弱的、沒錢的地區卻遲遲修不起來，那麽這一條路就難以打通。此外，有些時候各個地區之間出於各自利益的考慮，導致出現了並不少見的“斷頭路”——一條路只在區域的邊界上只差了幾公里，但就是不通。這些“斷頭路”耗費了大量投資，只因為差了幾公里，就無法發揮出一條路的完整功能。從空間視角來看，這條路的價值就大大降低了。這樣來看，政府投資的空間視角，在於如何優化空間布局、提升空間價值。

　　農民工問題，實際上也涉及到空間的移動、產業的集聚、人口的集聚，這也是一個空間布局問題。在這個意義上講，政府投資怎麽優化空間布局、提升空間價值，是關係到城鄉區域之間協調發展的一個重要維度。現在的區域發展，已經明確以中心城市、都市圈、城市群為主要的空間形態，這就意味著我們無需再去討論大城市小城鎮哪個優先的問題，應當說中央已經將這一問題定了調。我們國家的經濟社會主要空間形態，應當是以中心城市、都市圈和城市群為主要的形態。人口毫無疑問是要集聚的，要素也是要集聚的，產業也是要集聚的，只有集聚了，才能更有效，才能提高我們國家的潛在增長率和全要素生產率，國內大循環才能暢通起來。

　　從這些方面來講，判斷政府投資的有效性，不是只有一個維度，而是多維度的綜合。判斷政府投資這種多維度的綜合，就形成了一個公共價值導向。綜合起來講，政府投資落到項目上，所有項目都應當服從於經濟社會價值的評估。如果沒有經濟社會價值的評估，那麽這些投資和項目很可能最終演變為“為了上項目而上項目”“為了鋪攤子而鋪攤子”，政府投資的有效性就會大打折扣。

　　以公共價值為導向

　　建立政府投資項目評估框架

　　如果將政府投資的經濟社會價值進一步延伸的話，其應當是人的價值，就是圍繞“人”來做文章，這就需要把中央一再強調的“人民至上”、“以人民為中心”等新的發展理念落實到政府投資當中去。目前來看，這種“發展依靠人民，發展為了人民”的理念沒能很好地轉化成政府投資的一些準則或公共價值導向，這是我們需要加強的。

　　所謂人的價值，就意味著政府投資要促進人的能力的提升、促進人的流動、促進人的公平、促進人的健康。總之，政府投資應以公共價值為導向，最終目的就是提升人的價值。只有回到這一點上來，我們才能真正清楚政府投資的評價標準，要不然政府投資可能會被各個部門的具體評價標準所左右，最終導致政府投資項目在各個領域的評價、排序上就很難說得清楚，也可能導致政府在建立項目庫時面臨困難。項目要入庫，就需要對其進行評價，怎麽樣進行評價？我覺得就是公共價值導向，而不是說完成多少個項目就萬事大吉了。在實際工作當中，多多少少還存在著以項目本身作為目標的情況，“上項目”本身似乎就是為了投資落地。我覺得這是遠遠不夠的，並未真正達到政府投資的有效性目的。

　　由此，應當對政府投資的項目建立一種公共價值導向的評估框架，對這些不同維度的價值進行綜合，然後進行統一度量，最終將項目納入項目庫，體現到規劃當中去。只有這樣，才能使得政府投資變得真正有效。此外，想要真正做到這一點，還應做到兩個結合。

　　一是要把政府投資和公共消費有機結合起來，不能就投資談投資、就消費談消費。作為公共投資，政府投資應該促進公共消費，通過公共消費促進人力資本的平等積累，以此縮小階層之間的能力鴻溝。我認為這是最有助於形成國內大循環的一個方面。如果政府投資不能把投資和消費結合起來，從長期來看，這種能力鴻溝可能導致貧富差距加大，進而致使內需收縮，那麽以國內大循環為主體的雙循環新發展格局就很難真正建立起來。所以，從這個角度來講，政府投資要和公共消費有機結合，不能把二者搞成兩張皮。就投資談投資、就消費談消費，這樣的分開討論是缺乏整體觀的。

　　二是要把政府投資和人的城鎮化有機結合起來。中國發展到當前階段，應當以城鎮化作為平台，來推動後工業化、數字化的發展。過去是工業化帶動了城市化，現在應當以城市化推動後工業化、數字化。但需注意，城鎮化應當是人的城鎮化，所有的政府投資要和人的城鎮化結合起來。

　　城鎮化包括大中小城市，實際上都應圍繞人的集聚來考慮問題，而不是把人固定在各個地域。換言之，我們不能靜態思考問題，而應以動態的觀念來考慮城鎮化。城鎮化的過程既是一個經濟過程，也是一個社會過程；既是勞動力流動的過程，也是家庭遷徙的過程。在這個過程之中，我們要改變一些傳統的體制、觀念，尤其是按照靜態地域去做規劃的觀念。長期以來，我們習慣於假設人口不流動的靜態來思考問題，習慣於以地域作為維度去設計體制和制定政策，而不是基於人的流動這個角度來考慮問題。基於此，政府投資要和人的城鎮化有機結合起來，這對提升政府投資有效性，促進內循環非常重要。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平台+實體”新型智庫，專注於經濟金融領域的政策研究。)