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文 | 於瑤 安路蒙 陳晨 雷肖霄 《瞭望》新聞周刊記者
本文轉載自微信公眾號“瞭望”，原文刊於《瞭望》2019年第46期，標題為《工業園區土地撂荒現象觀察》。
從內蒙古鄂爾多斯市伊金霍洛旗出發，向西驅車10多公里，便到達鄂爾多斯江蘇工業園區西區。園區入口附近，幾個立柱宣傳牌已經泛白、破爛。
《瞭望》新聞周刊記者看到，介紹園區情況及規劃的宣傳牌如此寫道：“園區自2012年成立至今，共引進項目25個，主要有總投資近200億元的鄂爾多斯益鑫得天然氣綜合應用產業園項目、總投資34億元的神華集團神東礦區機電設備製造項目、總投資21億元的蘭海重工礦用自卸車項目……”
繞著園區走完一圈，記者卻沒找到宣傳牌上提及的企業。整個園區內，除了中小企業創業基地入駐了幾家企業外，記者只看到兩家經營天然氣、林沙產業的企業在生產中。
近期，記者在內蒙古、陝西、寧夏等省區的一些地方採訪發現，部分地區的少數工業園區土地閑置、低效利用問題有所露頭，附近村民甚至重新開荒種糧種菜。雖然地方積極推動閑置土地“騰籠換鳥”，但招商過程中的部分爛尾問題久拖不決，部分地區一些涉及“僵屍企業”的土地仍因各種原因“爛”在原地，工業園區閑置低效土地盤活難。
1、工業園區土地“泡沫”
自2012年批複成立以來，鄂爾多斯江蘇工業園區最初規劃面積170平方公里。其中西區共投資約17億元，用於土地收儲及基礎設施建設等，建成區面積達8平方公里，並已具備入駐條件。但實際上，目前西區隻引進了11家企業，其中3家已停產停建。記者實地看到，西區有一家生產LED燈具、電感器的公司建到一半又停了，留下一棟爛尾樓。
鄂爾多斯江蘇工業園區是內蒙古和江蘇兩省區政府加強能源和其他優勢產業戰略合作的重要園區。當初設想兩省區合作建設江蘇工業園區，並由江蘇省向內蒙古引進產業轉移項目，內蒙古則以給引進項目配置煤炭資源，並為江蘇省建設特高壓外送通道等作為交換。但2013年後，受煤炭市場疲軟等因素影響，特高壓外送通道遲遲未建，園區項目引進、基礎設施建設也擱置下來。
“這個問題需要多方共同努力解決，但現在基本就剩下我們管委會還在堅持，用自己弱小的肩膀支撐著園區發展。”園區管委會負責人無奈地說，近幾年園區多次嘗試引進新項目，但進展緩慢。
記者調查發現，有的地方的工業園區還存在土地“佔多用少”“圈而未用”的情況。
在陝西楊凌示範區的工業園區內，佔地360畝的一家肉類加工企業大門緊鎖，廠區內雜草叢生。公司留守人員說，企業自2016年3月停產至今，廠區土地一直處於閑置狀態。當地受訪幹部介紹，2007年，示範區與沿海一家大型企業簽訂協議，該企業承諾投資建設年屠宰量200萬頭的生豬屠宰廠，號稱“西北地區規模最大的肉食品和產品加工基地”。然而該項目2010年投產後，實際生產線規模很小，各類建築物也僅佔地70畝。2014年起公司生產時斷時續，此後這一“明星招商項目”完全停產，土地空閑至今。
示範區招商部門一位幹部坦承，目前當地的園區供地十分緊張，一些新招來的項目甚至無地可用。在此情況下，這塊土地卻因為各種因素處於閑置狀態，十分可惜。
在有的地方，工業園區“圈而未用”的部分土地被少數村民重新開荒種地。
在陝西省西安市藍田工業園區範圍內的三裡鎮席家河村，一處約50畝的土地被磚牆圍攏，圍牆上有一處被人砸開的小洞。記者順著小洞進入圍牆內看到，土地上堆有一些建築垃圾，沿圍牆邊緣種有少量玉米和蔬菜，其余地帶野草長得有一人高。
緊鄰圍牆的一戶村民說，這塊地原是席家河村最好的一塊地，被藍田工業園區征用後已荒置七八年，不時有人來此傾倒建築垃圾。有的村民覺得可惜，便自發開荒種地。
2、“過度優惠”顯現後遺症
招商爛尾、土地閑置、處置不易……過去，有的西部省區的一些地方依靠高強度投資、“過度優惠”招商引資等實現經濟高增長，但也埋下了隱患。如今，在有的地方後遺症開始顯現。
據內蒙古自治區自然資源廳介紹，內蒙古共有省級開發區83家，土地面積多達1092平方公里，其中69家已經納入《中國開發區審核公告目錄（2018年版）》，核準面積達907平方公里。一方面，有的地方仍存在超規模、超標準用地問題，有的工業園區用地規模較大；另一方面，有的開發區土地利用率不高，或多或少存在低效用地問題，存在個別企業長期停工停產造成的空閑土地。數據顯示，內蒙古全區典型企業中露天堆場、露天操作場地面積達3200多公頃，佔典型企業用地總規模的19%。廠區內部預留地面積2171公頃，佔典型企業用地總規模的13%。
《內蒙古自治區2018年度開發區土地集約利用評價結果》也顯示，內蒙古開發區低效用地比例較高，部分開發區不同程度存在有待盤活利用的用而未盡土地，存在企業長期停工停產等空閑土地。
其中一個主要原因是，有地方曾過度突出優惠政策招商引資，對建設項目用地配置失序、用地標準管控等措施重視不夠，再加上有的招商引資項目存在不確定性，原定項目難以落地，或預留後續項目難以繼續投資建設，這造成有的西部省區的個別地方出現了批而未供和供而未用土地。
記者調研發現，有的地方工業園區規劃大、佔地多，但卻不易招來大項目、好項目。有受訪基層幹部反思說，供地應該是一次規劃、多次實施，適當預留發展空間，但是個別地方征地面積過大，一旦項目跟不上就容易出現土地閑置。
也有受訪基層幹部坦承，招商時，衝著企業的名氣，覺得能招來一個500強企業很不容易，地方政府在招商時應嚴格把關論證，充分考慮擠掉企業虛報的水分。
“粗放式招商”、迷信“明星企業”……有的欠發達地區招商心切，也給了個別動機不純的企業可乘之機，容易給土地閑置低效利用埋下隱患。
在前述陝西楊凌示範區已經停產的昔日“明星項目”中，記者發現存在“零地價供地”情況。在該項目停產後，當地政府以企業沒有繳納出讓金為由注銷了該地塊的土地使用證，雙方因此對簿公堂，至今仍爭執不休。
在寧夏石嘴山市高新技術產業開發區，記者採訪了解到，2010年青年汽車集團與石嘴山市政府簽訂合約，擬投巨資在當地建設汽車製造等系列項目，青年汽車集團因此獲得了配置礦產資源、土地和稅收優惠等多項政策支持。然而，這家佔地300多畝的公司卻始終沒有投產。在被起訴後，公司用地已被外地、寧夏各級法院查封20余次，至今無人接手。
多位受訪基層幹部認為，個別企業因經營不善而長期停產，也是土地閑置低效利用的重要原因。“目前，我們園區有兩家鋼材類企業因債務問題破產，土地也就閑置下來。”陝西省西安市藍田工業園管委會招商部一位工作人員說。
記者採訪發現，在一些地方，“僵屍企業”處置難、進展慢，也容易造成土地實際處於空閑狀態。隨著資源枯竭、市場加速淘汰和環保政策的收緊，有的資源型城市出現了長期停產、半停產，且資不抵債的“僵屍企業”。
作為“一五”時期布局建設的全國十大煤炭工業基地之一，寧夏石嘴山市集聚了全區90%以上的“僵屍企業”，且大多是連續兩年及以上停產且複產無望的。為先進產能和新興產業騰出發展空間，成為石嘴山市近年來的“鐵腕”工作。
為此，石嘴山市對摸排出的300戶“僵屍企業”進行處置，但是一旦企業涉及法律訴訟、債務關係複雜，處置難度較大。“我們已對近半數‘僵屍企業’進行處置，清理閑置和低效土地近7000畝，但仍存在處置難度加大、進度慢的情況。”石嘴山市工信局一位幹部說。
“我們園區內有一半的‘僵屍企業’涉訴，而且各種債務關係複雜。法院查封後，不管是政府收儲還是企業收購，都必須要先解決其債權債務問題，無形中增加了處置成本。”石嘴山市高新技術產業開發區管委會一位工作人員說，在目前已收儲的土地中，也只有一宗涉訴。
3、盤活閑置土地刻不容緩
受訪基層幹部和專家坦言，在各地招商行為日趨規範的情況下，簡單以礦產資源、土地、扶持資金、稅收等優惠條件製造“窪地效應”的老辦法已不完全適用。因此，一方面要及時總結教訓，避免土地配置違規失序；另一方面要解決突出矛盾，破除清理閑置低效利用土地的梗阻。
中國社科院財經戰略研究院副研究員李超說，招商時要更有前瞻性和針對性，綜合考量招商項目與當地土地規劃、資源稟賦和產業發展方向的契合度。在嚴格依法依規招商，避免建設項目用地配置失序、用地標準失控的同時，對企業投資額、土地使用強度、產出等衡量工業用地效率的重要指標嚴格把關，避免一些企業“佔大用小”“佔而不用”，導致土地閑置浪費。
受訪專家及一些基層幹部認為，應盡快建立完善開發區單獨管理基礎信息系統，全面摸底查清開發區土地利用現狀，實現開發區土地集約利用管理的精準化、透明化。按照現行管理制度，開發區沒有單獨的土地行政管理數據系統，土地利用現狀、土地利用總體規劃、建設用地審批等數據及相關信息，均隱含在所在地行政區域信息系統中。
記者調研了解到，不少西部地區想要下決心處置“僵屍企業”，盡快盤活閑置用地，但受財力限制，西部欠發達地區主要還是通過企業間兼並重組、招商引資新項目等方式盤活土地，然而，停產企業產生的欠稅、欠費、欠薪等歷史問題，使接盤企業望而卻步。
“比如，已停產十年左右的寧夏華億鎂業公司佔地約450畝，原本一家公司同意以2000萬元價格轉讓其土地和房產，但過戶前必須要清償其所欠各種稅費及滯納金約2000萬元。”石嘴山市高新技術產業開發區管委會資源利用與規劃建設局副局長張曉磊說，這塊地算是園區內的好地，但歷史欠账成了接盤“攔路虎”，轉讓事宜因此擱淺。
目前，在石嘴山市已清理的近7000畝閑置和低效土地中，政府部門共花費7400萬元收回了2300多畝，而剩餘的4600多畝則是由企業花費10億多元收回的。一些接盤企業坦言，如果不是企業想擴大規模但又受原先地理位置所限，絕不會“砸”這麽多錢去收購。因為對於先進企業來說，“僵屍企業”的設備用不上，就是買塊地。
多位受訪基層幹部坦言，現如今希望通過新引進企業盤活閑置低效利用土地，可有的企業寧可不享受相關獎補政策、完善的基礎設施，也不願意接手“僵屍企業”用地，原因還是負擔太重、麻煩太多。
受訪企業和基層幹部建議，長期停產的“僵屍企業”所欠稅費、滯納金等難以收回，容易形成“死账”，建議有關部門考慮對這些企業的“死账”予以適當減免，給兼並重組“僵屍企業”創造有利條件，盡快盤活“爛”在那兒的土地。
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