湖北目標：公益訴訟案子要越辦越少，而不是越辦越多

來源：檢察日報

今年6月14日，在長江涴市碼頭上，湖北省松滋市漁政、水政、海事等部門在該市人大、政協、檢察院、新聞媒體及廣大群眾的監督下，舉辦“打擊非法捕撈，修複長江生態”活動。此前因非法捕撈水產品罪被刑事處罰的唐某現場共放流成魚132.6千克、幼魚3.2萬餘尾。

對湖北檢察機關公益訴訟檢察部門來說，2019年7月26日是一個具有重要意義的日子。這一天，湖北省人大常委會審議通過《關於加強檢察公益訴訟工作的決定》（下稱《決定》），這是繼黑龍江之後全國第二家省級人大常委會頒布專項決定支持檢察公益訴訟，也是第一家省級人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟“等”外探索。

自此，湖北檢察公益訴訟工作又進入了一個嶄新階段。

回顧檢察公益訴訟走過的路，湖北省檢察院檢察長王晉用八個字作了總結：“凝聚共識，依法推進！”

依法開展探索

公益訴訟踩穩一步，再邁一步

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若乾重大問題的決定》明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。2015年7月，全國人大常委會授權最高檢在13個省區市開展為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點工作。

2016年5月5日，湖北省十堰市鄖陽區檢察院對該區林業局不依法履行職責，向該區法院提起行政公益訴訟。該案為湖北檢察機關首例行政公益訴訟案。

2016年11月15日上午，湖北檢察機關提起的首例民事公益訴訟案——五洲牧業公司環境汙染案開庭審理。

作為試點省份之一，湖北檢察機關“白手起家”、攻堅克難，辦理的首例行政公益訴訟和民事公益訴訟案件均作為樣板案被最高檢轉發全國，樹立了標杆。

2017年7月全國檢察機關正式鋪開公益訴訟制度以來，湖北檢察機關在試點的基礎上再加力度、再強措施，在多個領域發力，截至目前，共立案公益訴訟案件7844件，其中，辦理訴前程序案件7067件、向法院起訴284件、已判決196件，檢察機關訴訟請求得到全部支持。湖北檢察機關的實踐，為全國檢察機關提供了可複製、可借鑒的“湖北經驗”：

——積極主動作為，多領域開展公益保護。立足湖北，聚焦長江大保護，在全省部署開展“長江流域生態保護公益訴訟專項行動”；圍繞打好“精準脫貧攻堅戰”，依法辦理農業汙染、非法佔用耕地、農村飲用水源保護等涉及貧困地區、貧困人口生產、生活保障的公益訴訟案件；圍繞打好“汙染防治攻堅戰”，辦理環境汙染公益訴訟案件；聚焦“健康湖北”建設，開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”公益訴訟專項監督活動。

——以辦案助推機制建設，增強公益保護合力。在省政府及有關部門支持下，湖北省將公益訴訟納入法治建設和政府部門目標責任製考核內容。檢察院與法院之間建立常態化溝通機制，就公益訴訟管轄、庭審程序和法律適用達成共識。

——優化監督方式，堅持以訴前檢察建議為主，廣泛運用圓桌會議、聯席會議、公開宣告等方式提出檢察建議，推動行政機關主動履職糾錯。對於經過訴前程序，負有監督管理職責的行政機關仍不依法履行職責，受損公益未得到有效保護的，則果斷提起訴訟。

長江，就像一條碧玉絲帶纏繞在湖北腰間，然而近些年這條絲帶卻被“弄髒”了。

2008年至2015年間，某公司從武鋼礦渣廠購進礦渣提取鐵礦，將大量尾渣等固體廢物直接堆存在武惠堤外灘地，佔地60余畝。尾渣堆場距離長江岸線不到200米，嚴重破壞了岸線環境，一旦下雨還產生濾液並下滲，汙染土壤、地下水和長江水體，危害長江生態環境。

“我們接到線索以後迅速介入調查。”湖北省武漢市青山區檢察院第五檢察部負責人徐莉告訴記者，在調查核實情況後，他們立即向青山區水務局和區環境保護局發出了訴前檢察建議。在對臨近岸線區域深入摸排中，檢察官又發現19個尾渣堆放現場。最終，在青山區委牽頭下，檢察機關與各方協調推進，區水務局、環保局等相關行政機關迅速行動，對長江岸線堆積的22萬餘噸工業廢渣等固體廢物進行清除，並對通往江灘的21處下堤路采取了管控措施。如今的江岸已是綠意盎然。

2017年7月31日上午，湖北省荊州市石首市檢察院檢察官帶領環保專項監督工作組一行來到該市白鰭豚國家級自然保護區監督魚苗投放。

2018年6月，湖北省十堰市鄖陽區檢察院開展打擊非法捕撈增殖放流活動。

一路走來，湖北檢察機關提起公益訴訟的探索腳步從未停歇。《決定》的頒布，不僅為該省檢察機關提起公益訴訟工作提供了更加具體有效的法治保障，也對今後的工作提出了更高要求。

“人大對我們的監督和支持，既是鼓勵也是鞭策。”湖北省檢察院第八檢察部主任王朝陽告訴記者，全省公益訴訟檢察部門將依法認真辦好每一件案子，努力當好公共利益的“看護人”。

“《決定》非常具有針對性，對於湖北省檢察公益訴訟工作中的重點問題都作出了細致的決定。”湖北省人大常委會副主任劉曉鳴說，《決定》明確了湖北省各級人大常委會、政府及其部門、監察委、法院和檢察院在檢察公益訴訟中的責任，並就公益訴訟工作中的重點問題作了明確要求。

針對公益訴訟存在的調查核實難、線索發現難、鑒定評估難等瓶頸性問題，《決定》對症下藥：針對調查核實難，明確提出行政機關應當積極配合檢察機關依法開展查閱、利用行政執法卷宗材料和收集證據等調查核實工作；針對線索發現難，明確提出應當建立檢察公益訴訟案件信息共享平台，各級行政機關應當向檢察院開放相關行政執法信息和數據庫；針對鑒定評估難，明確提出各級政府應當為檢察公益訴訟案件的檢驗、鑒定、評估、勘驗工作提供支持，將檢察公益訴訟案件辦案經費納入財政預算予以保障，司法行政機關應當加快推進生態環境損害等領域司法鑒定機構建設，積極探索重大典型檢察公益訴訟案件先鑒定、後付費的辦法。

《決定》還授權湖北檢察機關在現有法律規定的“五大領域”開展檢察公益訴訟之外，可以依法在安全生產、文物和文化遺產保護、電信互聯網涉及公民個人信息保護等領域探索開展公益訴訟工作。

華中科技大學法學院教授、博士生導師曹海晶對這一規定讚賞有加。“《決定》為湖北檢察機關開展公益訴訟‘等’外探索提供了明確依據，這是《決定》的最大亮點。”她認為，開展“等”外探索，對於進一步落實全面依法治國重大戰略，堅持以人民為中心的發展理念具有積極的現實意義。

“人大一定要為檢察公益訴訟工作助力撐腰！”劉曉鳴說，公益訴訟與每一個人乃至千秋萬代的利益都息息相關，《決定》中不少具體細致的規定，不僅有利於破解難題、精準發力，也為檢察公益訴訟工作深入開展提供支持保障，進而更好地維護國家利益和公共利益，服務湖北經濟社會發展和生態文明建設大局。

依法解決問題

公益訴訟凝聚共識，匯聚力量

湖北省黃石市西塞山區下遊湖圍欄養殖區域及漁船。

“西塞山前白鷺飛，桃花流水鱖魚肥。”古詩中描寫的這一秀麗水鄉就位於湖北省黃石市西塞山區。千年前的美景如今也遭遇了汙染之痛，由於漁業養殖戶長期投肥養殖，導致該區內的下遊湖氮磷含量超標，湖水富營養化，水質惡化。

下遊湖是西塞山區工業園區生產、生活主要水源地，為了有效治理汙染，西塞山區政府主動將案件線索轉移至區檢察院。

“我們在開展工作時，各部門給予了非常大的支持。”西塞山區檢察院檢察官王曉京告訴記者，檢察機關介入監督後，先後向黃石市環境保護局、水利水產局，西塞山區環境保護局、行政綜合執法局等發出訴前檢察建議，督促其依法履職；主動上門向養殖戶講明法律政策，進行釋法說理，促使其明白投肥養殖的危害，承諾將依法保障其合法利益。最終，投肥養殖破壞湖泊生態環境的難題得以妥善解決。

“有人說，檢察機關提起公益訴訟制度是給行政機關‘找麻煩’，其實不然，我感覺這恰恰能實現協作共贏。”西塞山區區長晏勇告訴記者，在下遊湖生態環境的治理過程中，檢察機關的介入使各方充分認識到了檢察公益訴訟的作用，各職能部門之間產生良性互動，形成執法合力，達到了政治效果、法律效果和社會效果的統一。“今後有公益訴訟的線索，我們一定還會及時聯繫檢察機關。”

黨委重視、人大監督、政府支持檢察公益訴訟，在湖北已成一道“風景線”。

2018年，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳專門頒布《關於支持檢察公益訴訟工作的意見》，明確各級黨委要把加強和支持檢察機關提起公益訴訟納入重要工作日程，為檢察機關開展公益訴訟營造了良好的工作氛圍。

2018年5月24日，湖北省檢察院召開全省檢察機關學習貫徹省委辦公廳、省政府辦公廳《關於支持檢察公益訴訟工作的意見》電視電話會議。

湖北檢察公益訴訟工作成效的取得也離不開湖北省人大長期以來的監督和支持。

2017年初，湖北省十二屆人大五次會議表決通過了《關於大力推進長江經濟帶生態保護和綠色發展的決定》，明確提出要“加強環境保護公益訴訟”，號召全省上下共同關注這項制度，推動檢察公益訴訟發展。

自2018年起，湖北省人大常委會連續兩年專門聽取檢察院關於公益訴訟工作情況的匯報，還特意選取檢察公益訴訟案件作為湖北省人大司法監督平台的案例進行監督，倒逼公益訴訟案件質效的提高。

今年8月9日，經過隨機抽選，湖北省人大常委會通過司法監督平台對襄陽市樊城區檢察院起訴該區環境保護局不履行法定職責一案進行聽庭監督，在現場觀看該案的庭審活動錄播畫面後，參與監督的省人大、法院的有關人員及專家學者均發表了意見，認為該案中樊城區檢察院調查事實證據充分，訴訟請求明確具體，較好地履行了法定職責。

今年，湖北省委書記、省人大常委會主任蔣超良，省委副書記、省長王曉東充分肯定了檢察機關提起公益訴訟制度取得的成績，要求檢察機關再接再厲，加大辦案力度，加強溝通協調，深化改革探索，推動形成公益保護強大合力。湖北省人大常委會黨組書記、常務副主任王玲也多次就人大支持檢察機關依法充分履職、為檢察公益訴訟助力撐腰提出工作要求。

毋庸諱言，檢察公益訴訟需要多方支持。實踐中一些突出問題製約和影響公益訴訟工作發展，既有頂層制度設計和法律保障不完善的共性問題，也有一些地方和部門重視不夠、公益訴訟工作社會認知度不高等個性問題。這些問題，單憑檢察機關一己之力難以得到妥善解決。

為此，湖北省人大常委會在前期的積累和沉澱基礎上，給出了更有力的支持——頒布專門決定加強檢察公益訴訟工作。

“湖北省人大常委會頒布《決定》是堅決貫徹落實黨中央決策部署，順應新時代、擔當新使命的必然結果。”湖北省人大常委會委員、省人大監察和司法委員會主任委員張紹明對記者說，檢察機關提起公益訴訟制度是黨中央立足黨和國家事業發展全局作出的重大決策部署，是推進全面深化改革、全面依法治國的一項重大舉措，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要制度安排，必須抓緊抓好。

《決定》凝聚了各方智慧。

今年6月，湖北省人大監察和司法委員會組織省高級法院、檢察院，以及生態環境廳、自然資源廳、林業廳、市場監督管理局等省政府相關部門，召開全省公益訴訟工作座談會。會上，張紹明明確表示，配合支持檢察公益訴訟，是國家機關、公職人員和全體公民共同的責任和義務。

座談會後不久，湖北省人大監察和司法委員會先後赴武漢市武昌區、鍾祥市、棗陽市開展公益訴訟情況專題調研，梳理了公益訴訟工作開展中面臨的突出問題。

根據座談和調研情況，湖北省人大監察和司法委員會及其分黨組分別向常委會主任會議和常委會黨組提出了省人大常委會頒布《決定》的建議。取得常委會主任會議和常委會黨組同意後，省人大監察和司法委員會會同省檢察院、高級法院成立《決定》草案起草小組，並邀請相關專家學者全程參與起草工作。

為了防止閉門造車，湖北省人大監察和司法委員會組成調研組，趕赴全國首個頒布加強檢察公益訴訟工作決定的黑龍江進行學習考察。

“為什麽是檢察公益訴訟而不是檢察機關公益訴訟？因為這是需要大家共同參與的一件大事，僅僅依靠檢察機關是不可能完成的。”張紹明對記者表示，兩字之差，意義卻大不同。檢察公益訴訟是一件需要凝聚社會共識的大事，檢察機關只是其中的一分子，不是全部，只有大家一起同心協力才能把事情辦好。他還向記者講述了《決定》起草過程中的一個小細節。最初的方案很謹慎，辦案經費隻列舉了幾項，財政部門的同志看到後，主動提出將檢察公益訴訟案件辦案經費全部納入財政預算。

經過多次專家論證和修改，《決定》終於破土而出，為解決檢察公益訴訟中的突出問題提供了最有力的地方性法規依據。

“公益訴訟保護的是國家利益和社會公共利益，《決定》頒布是為人民辦好事、辦實事，真正體現了‘湖北擔當’！”全國人大代表、湖北省大冶市保安鎮農科村黨總支書記、村委會主任王能乾由衷地讚歎。

依法深入推進

目標是公益訴訟案子越辦越少

避免“公地悲劇”，擔當為民情懷，公益訴訟工作是為大義而非小利。

“我們的目標是公益訴訟的案子越辦越少，而不是越辦越多。”張紹明希望湖北檢察機關注重歸納總結檢察公益訴訟案件中存在的規律，提高數據分析研判的能力，幫助減少公益訴訟案件的發生。

“頒布《決定》只是省人大常委會支持檢察公益訴訟的一項工作，是新的起點，不是終點。”劉曉鳴告訴記者，下一步，湖北省人大常委會將繼續跟進，一如既往地支持檢察公益訴訟工作，希望檢察機關向省人大常委會及時匯報工作進展情況。

記者了解到，湖北省人大常委會計劃在《決定》貫徹實施一周年時，就《決定》中的責任主體是否履職盡責、要求的機制制度是否建立健全等方面開展檢查，進一步推動檢察公益訴訟工作發展。

“我們一定不折不扣將《決定》貫徹落實好。”湖北省檢察院副檢察長金鑫告訴記者，《決定》已經印發至湖北各級檢察機關，全省檢察人員要加強學習，提高認識，堅持以辦案為中心，加大辦案力度，回應人民需求，最大限度地爭取人民群眾和社會各界的理解與支持。

“案子要常‘回頭看’，質效要繼續‘向前行’。”王晉表示，在今年的大檢察官研討班上，張軍檢察長明確指出要常態化開展公益訴訟“回頭看”，下一步，湖北檢察機關將重點落實，除繼續對行政公益訴訟訴前程序案件整改落實情況開展“回頭看”外，還要結合湖北實際，對公益訴訟起訴案件和公益訴訟起訴案件的判決執行情況開展排查整治，將“回頭看”的內容貫穿公益訴訟工作的全過程，確保辦理的每一起案件都取得實效。

針對目前提起刑事附帶民事公益訴訟佔比高的問題，湖北省檢察院將加強對下指導，加大行政、民事公益訴訟起訴案件的辦理力度，促進三類案件協調發展。同時加強隊伍專業化建設，提升檢察人員綜合業務能力和規範辦案水準。

在公益訴訟“等”外探索方面，湖北檢察機關也在依法推進中。近日，湖北省京山市檢察院就文物和文化遺產保護方面積極開展探索。1931年，賀龍率領紅三軍在湖北省京山市永漋鎮建立革命根據地，並開展一系列革命活動，永漋鎮紅三軍軍部舊址也因此被列入京山市第五批文物保護部門名單。然而，京山市檢察院在履職中發現，該舊址因缺乏管理，年久失修殘破不堪，安全隱患問題突出。針對這一情況，京山市檢察院在調查核實後，向對該文物保護負有監管職責的市文化和旅遊局、永漋鎮政府公開宣告送達訴前檢察建議。

“等”外探索要積極也要穩妥。王晉表示，湖北省檢察院必須對各地“等”外案件探索情況加強指導和把關，防止出現隨意出擊、不顧後果的無序狀態。

“《決定》全文不長，但都是乾貨。比如先鑒定、後付費的規定對於解決公益訴訟鑒定難有非常大的幫助，開展‘等’外探索則更是具有開創性。”湖北省人大代表、湖北金衛律師事務所主任宮步坦對記者說，《決定》從省人大立法的層面對許多問題進行了規範，相信對其他省份頒布配合、支持檢察公益訴訟的決定會具有借鑒意義。

“由省人大常委會頒布《決定》支持檢察公益訴訟，對於公益訴訟的發展具有不可替代的作用。”中南財經政法大學法學院教授、博士生導師蔡虹表示，《決定》授權湖北檢察機關開展“等”外探索，非常值得肯定，但是要明確公益訴訟保護的是不特定多數人的利益，探索的同時一定不能偏離“公共利益”這個主旨。

（文字：孫風娟 戴小巍 編輯：要怡東）