農村戶口含金量更高？山東允許進城農民返鄉落戶

文/趙越

近日，山東的戶籍新政，引發廣泛關注。

根據這項新政，十四五期間，山東將按照“宜城則城、宜鄉則鄉”原則，一方面全面放開城鎮落戶限制；另一方面允許符合條件的入鄉返鄉創業就業的高校學生、退伍軍人，以及擁有農村宅基地使用權的原進城落戶農村人口回農村落戶，促進人口雙向流動。

記者注意到，山東是目前國內首個宣布進城農民可返鄉落戶的省份。

此前2019年，江蘇省曾頒布相關規定，允許農業戶籍遷出後再遷回，但需要本人在農村地區有產權住房。2020年，浙江浦江縣也頒布政策，鼓勵“新鄉賢”回原籍落戶，可申請宅基地。

有分析認為，此次山東戶籍新政可能只是起點，在全國範圍內，人口雙向流動很可能會成為一種新的趨勢。

返鄉成為新需求

中國戶籍制度幾經變革，農村戶籍的命運也幾經沉浮。

從本世紀第一個十年開始，農村戶籍命運開始出現反轉，與曾經“農轉非”熱潮形成鮮明對比的是，保留農村戶籍甚至想把戶口遷回農村原籍，成為新需求。

山東此輪改革，正契合了當下“非轉農”的需求。社交媒體上，谘詢如何將戶口遷回農村原籍的帖子隨處可見。這其中不僅有上大學遷出的學生、入伍遷走計程車兵，還包括不少因為子女教育將戶口遷往城市的務工人員。當下，越來越多人在“抱緊”農村戶籍。

中國人民大學農村與土地學教授鄭風田告訴中國新聞周刊，改革開放第一批富裕起來的地區，最早出現相關趨勢。比如，依靠鄉鎮企業和小商品批發富裕起來的浙江台州和義烏，農村工業化紅利巨大，大批原來轉走戶籍的人覺得吃虧，不斷向政府提出允許其返鄉落戶。

一項針對長三角地區的調查顯示，在新一輪戶籍制度改革背景下，長三角地區穩定居留的農業轉移人口即便符合遷入地城市的落戶條件，總體的落戶意願並不強烈，僅有 41.6％的受訪者願意落戶城市。

這項研究還顯示，農業轉移人口的落戶決策，受遷出地農村戶籍“含金量”的影響，且基本遵循預期收益最大化和風險最小化的理性行為原則。在長三角地區中，農業轉移人口在農村所擁有的耕地、宅基地等土地資產，依然是當前穩定居留農業轉移人口不願在城市落戶的重要因素。

鄭風田表示，之所以很大一部分農業轉移人口不願落戶城市，在於擔憂一旦放棄當地農村戶籍，承包地和宅基地權益受損。儘管國家三令五申進城人員的宅基地和承包地不允許被收回，但相關擔憂一直持續。

複旦大學人口與發展政策研究中心主任彭希哲對中國新聞周刊表示，將農民向城市遷來的初衷，一方面是通過城鎮化解決農村的貧困問題；另一方面是讓更多的人口享受到更好的公共服務。

鄭風田直言，一旦涉及教育等公共服務，城市戶籍無疑更具吸引力。“我們發現戶籍遷移過程中存在一種新現象——‘一家兩制’。即便農業轉移人口在城市已經購房，夫妻中一人為了孩子上學將戶口遷往城市，但在老家仍保留另一個人戶口。”鄭風田說。

此次，山東省為進城落戶者提供“可逆”的返鄉機會，無疑將解除這些人的後顧之憂。

與城鎮化背道而馳？

事實上，山東允許返鄉落戶的相關表述，最早出現於2020年12月山東省發布的《關於進一步深化戶籍管理制度改革促進城鄉融合區域協調發展的通知》。

當時，山東有關部門解讀說，這是為了建立城鄉有序流動的戶口遷徙制度，解決農村人口進城落戶最擔心的過不好、回不去等顧慮。

自改革開放以來，從中央到地方，一直在探索如何破解城鄉二元結構，加快推進城鎮化。但至今，城鄉二元分割的制度還沒有得到根本打破。

近幾年，不少地方城鎮化步伐放緩，山東就是一個典型。數據顯示，2020年山東省常住人口城鎮化率為61.8%，過去五年間提高了4.8個百分點。但近三年來，城鎮化率提升速度趨緩，2018年到2020年，城鎮化率分別比上一年提升0.6、0.33、0.29個百分點。這其中，一個重要的原因就是農民難以在城裡真正立足。

國家統計局發布的數據顯示，2020年全國農民工總量2.856億人。不少農民工在城市就業都以“零工”形式實現。然而，城市社保和醫保等權益，不少都與就業息息相關。這個群體即使取得城市戶籍，由於就業不穩定，常常與城市基本保障失之交臂。與此同時，保留農村戶籍卻能為其提供新農合醫保、土地權益等基本保障。

目前，農村戶籍有著明顯的保障屬性。農村社會保障中的養老、醫療、失業、工傷等保障，便是農村戶籍利益的主要內容之一。另外，由農村土地承包經營權、農村宅基地使用權的物化權以及農村現代集體經濟產權等權益帶來的經濟利益構成了農村戶籍利益的其余內容。

在此背景下，允許部分進城農民返鄉落戶是否與城鎮化背道而馳？

“允許農民返鄉落戶並不阻礙城鎮化。”山東財經大學鄉村振興研究院執行院長崔寶敏說，“反而反映了城鎮化進入到更高階段，適應了人口流動趨勢，即人口雙向自由流動，這種雙向流動才是真正的自由流動。”

中國人民大學公共管理學院副院長楊宏山也持相同觀點。他認為，允許農民返鄉落戶是一種保障機制，可以起到兜底作用，同時也是助推城鎮化的重要舉措。

不過，楊宏山預測，山東戶籍新政推出後，短期內不太可能出現大量人員落戶鄉村的現象。

期望“能人”回流

除了助推城鎮化外，山東允許返鄉落戶也與鄉村振興有關。

山東是農業大省。2020年山東農業總產值突破1兆元，成為全國首個農業總產值過兆元的省份，已連續31年領跑中國。此外，在國家層面，山東省還肩負著打造鄉村振興齊魯樣板的重任。

中國社科院工業經濟所研究員陳耀認為，山東此舉更多的關注點在鄉村振興。鄉村振興關鍵在人，人可以帶動城鄉間市場、資金、信息、技術等方面密切聯動，深度融合。

複旦大學人口與發展政策研究中心主任彭希哲分析，中國發展到現階段，農村越來越從小塊土地、小農經營的模式，過渡到大農業的方向。在這一過程中，傳統的農民也逐漸過渡成新型的農民，農村的功能也在發生變化。一部分原來在城市裡的人，可以帶著技能、資金，回到農村創業。新型城鎮化和新農村建設，不再是傳統單向的城鎮化，單向的勞動力從農村向城市轉移。

“山東此次的做法，可以說是這個過程中一個主動作為的案例。”彭希哲對中國新聞周刊說。

中國社會科學院發展戰略研究院院長張冀對中國新聞周刊表示，當前農村的主要問題之一是文化的空殼化非常嚴重。

“雙向發展一方面是鼓勵農民進城，另外一方面是將能繁榮農村文化生活，啟動科學技術，尤其是有人力資本的人帶入到農村。經過城市文化熏陶的人重新進入農村，有利於激活農村當地的文化，並把城鄉融合發展的理念帶入到農村。”張冀表示。

鄭風田介紹，目前不少地方村委會選舉的基本條件就是本地戶籍。如果戶籍可以由城市遷往鄉村原籍並可以參與選舉，確實會吸引不少原本這個鄉村走出的“能人”的回流，比如東部經濟發達省份浙江，在這方面就做出了不小的成績。

不過，彭希哲也直言，單一的戶籍政策的調整，很難取得根本成效，治理體系需要整體性，把戶籍改革放在整個治理現代化的過程中來，通盤設計才會取得最終的效果。