楊偉民：應允許城市人下鄉購買宅基地使用權

　　文/中國經濟50人論壇 楊偉民

　　應該賦予農戶對宅基地可以長租、流轉、抵押、繼承，允許農村進城落戶的人口在全國範圍內出售宅基地的使用權。他的收入可以用於在城市購房，同時允許城市人下鄉購買他們宅基地的使用權。

　　推進城鎮化就是推進改革

　　城鎮化是自然歷史過程，近代的城鎮化就是隨著經濟發展的發展。既然是一個自然的歷史過程，是一個趨勢和規律，為什麽在中國要由政府提出來，人為的加以推進？我好像沒看到過其它國家專門講“推進城鎮化”。我覺得中國提出推進城鎮化是因為中國特有的體制，是計劃經濟遺留下來的戶籍制度、土地制度以及附加其上的各種各樣的差異化的政策。像你如果有北京戶口，你就可以在北京買車，可以自由在北京大街上行駛，可以在北京買一套房子，並在北京參加高考等等，但是如果你是河北人就不行了。

　　這種制度顯然是阻礙了勞動力生產要素的自由流動，如果有條件發展經濟的城市，沒有那些外地的勞動力的進入，而是僅靠城市自己的戶籍勞動人口，經濟發展就會受阻。

　　北京、上海、深圳、廣州，以及所有經濟總量排在前列的城市，無一例外都是外地勞動力流入最多的城市，他們的經濟總量及其增長速度是和外地勞動力流入規模和速度高度正相關的。

　　簡單回顧一下過去我們這個城鎮化的提出。上個世紀80年代中前期，當時是農村剩餘勞動力離土不離鄉，進廠不進城，這很顯然違背了經濟規律。80年代後半期，特別是到了1992年小平南巡講話以後，經濟進入到加快發展的階段。當時的民工潮愈演愈烈。

　　上個世紀的90年代以後，對勞動力流動的限制開始逐漸放開，但是對城市化，特別是對發展大城市還有很多的忌諱。1995年我寫了一篇文章叫《城市短缺》（《“城市短缺”及其後果》），中心思想就是：按照中國未來的勞動力及其人口流動的規模來看，中國城市是嚴重短缺的。當時農產品不短缺了，只有解決了城市的短缺問題，工業品和服務產品短缺才能夠逐步解決。

　　當時，我提了一些建議，要改變“離土不離鄉，進廠不進城”的方針，改變嚴格控制大城市規模的方針，改革城市戶籍制度等等。後來我參與“九五”計劃綱要的起草，我也試圖把自己的研究成果寫入當時的“九五”計劃綱要。開始說佔一段，叫“適當發展大城市，積極發展中小城市，大力發展小城鎮”。當時來講，這樣一個方針還是不能被接受的。綱要最後討論的時候，有關部門的長官就說，這個違反了當時的“城市規劃法”。法律有規定，嚴格控制大城市規模，所以最後改成一句“逐步形成大中小城市和城鎮規模適度，戶籍和結構合理的城鎮體系”。“適度發展大城市”沒有寫。其實，當時我們實際的做法，像搞沿海開放，都是在發展大城市，但是當時不敢提。

　　當然，後來城鄉規劃法把這個刪掉了。“十五”計劃前期研究開始，當時我在國家發改委的規劃司系統研究城鎮化的問題。1999年的時候，我帶著一幫人形成一個報告，叫“實施積極的城市化戰略，帶動國民經濟持續快速增長”。這個報告開宗明義講到：實現城市化是我國逐步擺脫不發達狀態，實現現代化不可缺少的戰略任務。在我國向工業化中期和中等收入國家邁進的21世紀初期，城市化將按其自身發展規律進入加速階段，滿足億萬農民對城市化的渴求，協調和管理好城市化這一巨大的社會結構變革，是21世紀初期我國社會主義現代化建設最富挑戰性的課題之一。當時寫的這段話，今天來看還有意義，因為20多年過去了，現在城市化仍然是社會熱議的課題，仍然是最負挑戰性的課題，問題沒有解決。

　　在中央“十五”計劃建議的前期準備階段，當時國家紀委長官向黨中央的有關長官做了一個實施積極的城市化戰略的匯報。當時這個匯報基本上得到了認可，但是城市化被改成了城鎮化，“城鎮化”這個詞就是從那次會以後出來的。

　　後來中央“十五”建議，正式提出城鎮化戰略。我們規劃司編制了城鎮化重點專項規劃。但是由於實際上各方面的認識並不一致，所以我覺得這個專項規劃沒有很好的實現。

　　一個自然歷史過程，在中國搞的轟轟烈烈，成天談論城市化的人特別多，但是“人的城市化”這個常識性的問題卻沒有實質性的進展。在中國出現了“常住人口城鎮化率”、“戶籍人口城鎮化率”兩個概念，先是有戶籍，戶口本，有身份證，現在又出了一個居住證，還有各種各樣的城鎮化試點。各種各樣監督檢查等。

　　比較複雜的原因很多，一個非常基礎性的重要原因是把推進城鎮化當作了一個經濟社會發展的任務，而沒有當作改革的任務來看待。如果沒有戶籍制度和我們自己的這套土地制度，城鎮化就是人口在城市就業定居，就會按照自身的規律、自然而然的發展。你不用管，該進來的自然就進來了，該進不來就進不來。中國有體制障礙，所以必須由政府來推進，因為制度是政府定的。

　　所以我理解，推進城鎮化就是通過改革破除阻礙城鎮化的各種制度，包括戶籍制度、土地制度、公共服務、住房制度，還有入學等等。推進城市化，這裡的推進就是改革。

　　但有些地方當成增長的手段，變成了規劃、建設新城新區，招商引資搞房地產項目，城市的更新改造等等。

　　“人的城鎮化”的前提忘掉了，改革被丟掉了。這是我要說的第一個問題。

　　抓緊落實城鎮化的改革舉措

　　黨的十八大，特別是十八屆三中全會對城鎮化改革做了詳細的部署。十八屆三中全會專門用了500多個字，521個字專門闡釋、闡明城鎮化相關領域的改革。從這個時候開始，改革意義上的城鎮化開始起步，但是總體上看，改革落實還有很多的障礙。很多措施還是懸在空中，沒有落地。在當前經濟下行壓力再現、消費增長乏力、投資增長下滑、經營收入增長放緩，以及房地產問題越積越多的形勢下，要繼續把城鎮化放在全面改革的重要位置。推進全面城鎮化要乾實事，乾正事，這個實事、正事就是真刀真槍抓改革。

　　一是加快農業轉移人口市民化，這是十九大提出的重要任務，十九大對城鎮化就是兩句話，其中一句話就是這個。十九大講加快的事情不多，專門講了加快農業轉移人口市民化。黨中央已經確定2020年落戶1億人的目標，這個目標完成的怎麽樣？按照目前的進度，很可能難以完成。所以各有關部門和各級地方政府應該按照習近平總書記在中央城鎮化工作會議上提出的明確要求，切實落實戶籍制度改革，不能夠選擇性的執行，想執行就執行，想不執行就不執行。

　　在戶籍制度改革這個問題上，對白領和藍領對大學生和農民工要同等對待，一視同仁，就像我們對待國企和民企一樣，不能有輕有重。有關部門應對一些地區不符合公平原則的積分、落戶制度進行檢查，責令修改。面向農業轉移人口市民化的戶籍制度改革是供給側結構性改革的一部分，是十九大提出的要素市場化改革的一部分，這個改革有助於增加農民工群體一生的勞動實踐。我們農民工一生乾到40多歲就回家了，20多年的勞動時間浪費掉了。擴大勞動供給，不是說一定要增加勞動力的人數，而且要增加勞動的一生的時間。緩解用工難，減輕人工成本和社會保障成本的壓力、增強企業活力。改革有助於增加農民工整體收入，你乾20年和40年的收入肯定是不一樣的，這樣才能擴大消費的總規模，才能有助於提高全社會勞動生產力、延長中國經濟中高速增長的階段。

　　二是加快建立多主體供給、多管道保障、租購並舉的住房制度，這也是十九大提出的重要任務。中國必須面對城鎮化的大勢，重啟住房制度改革。這次住房制度改革的重點與上世紀90年代不同，主要是面向城市化的大趨勢，解決進入城市的新市民的住房問題。

　　現在，有兩億多農村轉移人口已經在城市長期工作、居住，城市已經離不開他們，他們當中的絕大多數也不會再回到農村，他們在農村的住房常年也已經處於空置狀態。城市給他們提供了就業崗位，但並沒有同步為這兩億多人口準備買得起、租得起的住房。所以我們要進行住房制度改革。

　　十九大提出的多主體供給，多管道保障，租購並舉的住房制度，可以增加居住面積和建案、租賃房的供給主體，主體增加就意味著破除壟斷、意味著競爭、意味著可以降低用地價格、降低建案包括租賃住房的價格。按照十八屆三中全會的要求和有關經濟工作會議要求，結合住房公積金制度改革，抓緊設立住宅政策性金融機構，這也是十八屆三中全會提出的一項任務，現在仍然沒有落實。這一政策性的金融機構可以吸收有意購房人口的存款，購房的時候可以給你優惠的貸款利息支持。這樣把現行的住房公積金一次性納入到現有的工資當中，解決現在“真想買房的人不想拿公積金，拿公積金的人已經不買房的問題”。租購同舉最主要要解決租購同權的問題，購房人和住房人和租房人享有平等的公共服務，所以這就要改變戶口只能落在產權人的戶上，難以落在承租房上的這個問題。現在，這個問題沒有解決。

　　三是建立城鄉統一的建設用地市場，這是十八屆三中全會提出的改革目標，也是一個改革的任務。這項改革已經啟動，先是在部分縣市分別進行農村土地徵收，集體經濟性建設用地、農村宅基地的改革試點。現在經過了一兩年時間以後，覺得分頭進行試點是不行的，現在改為“三塊地”的改革在這些縣市同步推進，進行綜合改革。這個改革試點取得了不少成效，我覺得是完全可以在思想上再解放一點，在不改變農村建設用地，集體所有製前提下，通過所有權與使用權分開的產權制度改革，解決城鄉建設用地的市場分割問題，實現與國有土地同等入市，同權同價，最終實現城鄉建設用地市場的統一。

　　農村集體性經營型建設用地將來其所有權可以進入城市建設用地市場，這至少有利於解決目前一個老大難的問題，就是城中村改造難的問題。比如深圳，住房其實挺多，其中很大一部分是原村民集體經濟組織的自建、合建房，也就是我們所說的城中村。他們提供的住房佔了深圳所有住房總量一半以上。但是，如果通過拆遷，再改成國有用地，再招拍掛建設建案，成本肯定相當高。深圳農民建設的房子價格已經都是上天了，房價很難降下來，拆遷難度很大。但是，不改變土地和部分房子的集體所有性質，不改變部分房子的個人所有的這種產權，你可以要求原集體經濟組織或者個人必須按照城市規劃和城市設計規範進行改造，或者重建。允許和改造和重建的住宅進入房地產市場，這就是多主體的供給。他們的積極性就會提高，因為他們沒有失掉產權，改造後會增加收入。這實際上是什麽問題呢？實際上是政府讓利，不再獲取高價的土地出讓金，也是把原來屬於房地產企業的利潤轉移給農村集體經濟組織和購房人，包括租房人。農村空置的宅基地也可以進入城鄉統一建設用地的市場，目前農村空置宅基地有3000萬畝，相當於目前所有城市建成的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。就是現有的城市建設用地，住宅用地還不超過3000萬畝，拿出一小部分農村控制的宅基地轉為城市居住用地可以大幅度降低地價。應該賦予農戶對宅基地可以長租、流轉、抵押、繼承，允許農村進城落戶的人口在全國範圍內出售宅基地的使用權。他的收入可以用於在城市購房，同時允許城市人下鄉購買他們宅基地的使用權。

　　四是建立透明、規範的城市建設投融資機制。這也是十八屆三中全會提出的改革任務。同時，三中全會提出兩條改革舉措，一是允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資管道。二是允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。

　　關於地方政府發債的改革已經通過預算法的修改落實了，但是具體做法還有需要改進的地方。目前，還是自上而下的發債指標，地方政府無權根據自身的需要和財力自主決定發債規模，這也是目前地方政府隱性債務大幅度增加的體制上的土壤。應該按照三中全會確定的規範、透明這個原則，賦予城市政府發行法定債務為自主權，上級部門的任務是進行規範，讓市場決定城市債務風險和收益。允許社會資本通過特許經營的方式參與城市基礎設施投資和運營。

　　這項改革現在演變成大家都知道的PPP，但是現在的PPP項目當中，存在著“寧要國企不要民企”的現象，這種現象十分普遍。因為很多地方覺得，給民企一個固定回報會被說成國有資產流失，給國企就沒有思想負擔。同時民營企業也不托底，怕政府不守信用，經營當中話語權不能得到充分展現。按照現在的轉變方式，PPP項目都搞成地方政府與國企的合作，是不是失去了PPP本來的意義？

　　按照三中全會檔案，國有資本要更多投關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。

　　如果國有資本投入到這些民間資本也可以乾的領域，必然會產生一種“擠出效應”，擠壓民間投資太空。另外，地方政府與國企合作本質上是左手和右手的合作，因為都是國有的資本。國企其實也是要從銀行貸款來開展PPP項目的，地方政府需要給國企支付一個高於貸款利息的固定匯報，與其如此，多給地方政府一些債務指標，地方政府通過發債或者貸款，它這個成本總比PPP的合作當中承諾的那個固定回報要便宜一些。今後地方政府還債、還貸的財政壓力小一點。

　　五是以城市群為主體，構建大中小城鎮協調發展的城鎮格局。這個也是十九大提出的任務。看起來這是一個城市化發展的途徑，但真要形成城市群，不改革也是不行的。這裡的改革任務有很多：比如如何通過規劃體制改革，實現規劃的一體化，制定多規合一的太空規劃，同時改革規劃的審批制度，由立法機構而不是行政機構審定規劃。形成具有法律約束力的規劃，違反規劃就是違法，這樣才能做到總書記說到一張藍圖乾到底。再比如說，如何打破地區封鎖，實現市場一體化，招商引資的政策均等化？如何實現人口資金、土地、科研成果在城市群內部自由流通，市場化配？如何實現交通的一體化和網絡化，改革以行政區為界地，規劃交通和體制？我們都是自己規劃自己的城市，標準都不一，如何統一標準？建設交通基礎設施，如何有效打通斷頭路？很多城市群在硬體上建成一小時交通圈，因為有各種各樣的一些行駛限制，結果一小時交通圈走起來變成了兩小時、三小時，甚至更長時間的交通圈。

　　再比如說，如何實現生態環境保護的一體化，統一各城市汙染治理和生態修複的規劃、標準、監測、執法，建立統一的環境準入和政策？如何建立和完善跨區域的城市發展協調機制？

　　現在一些跨城市的機制，缺乏權威性，還是一些臨時性的機構，難以有效解決城市群發展當中的一些問題。

　　六是簡化行政層級和改革建制設計模式。我國目前的市管縣體制是1983年逐步形成的，一定程度上發揮著其功能，但是也增加了管理層次，加重了財政負擔，降低了行政效率。日本人口不到1.3億，通過700個城市，700個町，180萬個行政村就管理和組織起來了，而我國人口是日本人口的10倍，城市數量缺和日本差不多。我們應該增加城市的數量，但是我們鄉村的數量比人的町要多很多，行政村更是比日本多很多，這樣增加了財政支出，也增加了交易成本。

　　同時，原則上不應該進行全域性的地改市，縣改市，縣改區。縣城或者建成區達到20萬人口的最低規模以後，經一定的法定程式後，將其建成區內的部分改為建制市。我們現在設市的標準很複雜，有一系列的指標，目前一些建制鎮的人口規模已經遠遠超過設市人口的標準，甚至超過過去大城市的標準（50萬人），應該不要再設計其它經濟發展指標，盡快改變行政設定，施行鎮改市。只是建制鎮的建成期部分，大幅度增加中國中小城市的數量，13億人口只有600多個城市是遠遠不夠的。

　　改進推進城鎮化的方式方法

　　推進城鎮化就是推進改革，要在推進方法上要進行一些調整完善。

　　首先，要在思想上把推進城鎮化作為改革任務，而不是發展任務來看待和完成。把城鎮化簡單化，而不是要把城鎮化複雜化。我們現在把城鎮化已經複雜化了，城鎮化就是人落戶。

　　二是推進城鎮化的效果，要看戶籍制度是否改了。改革後現在的常住人口是不是落戶了。而不用考核其它方面的工作和指標。

　　三是城鎮化的改革大政方針已經明確，像戶籍制度改革，這是全國要搞的。沒必要搞各種各樣的試點。搞試點以後，沒試點好像就不用推進農民工市民化，這個是不對的。

　　四是要從制定新檔案為主轉變為廢除舊檔案為主。有時候改革要建立新的制度，這個時候需要發檔案；有的時候改革就是破除舊體制，這種情況下改革需要的是廢止檔案，沒有必要什麽事都要發檔案。

　　五是推廣改革案例，有的改革一個案例勝過一遝檔案。在城市化領域，無論制定多少檔案，也很難窮盡所有城市的不同情況。所以，可以采取推出改革典型案例的方式，告訴其它城市，你只要按照這個案例改革就可以了。

　　(本文作者介紹：中央財經長官小組辦公室副主任。)