2018年10月，香港大學社會學系“城市新移民住房保障”研究團隊完成了《進城農民工住房保障政策及居住現況調研報告》。該研究團隊於2017-2018年在深圳、廣州、上海、武漢和蘇州五個城市進行實地調研，透過深度訪談的方式考察這五個城市現有的城市住房保障體系及低收入外來人口的居住現狀。
近年來，相關的中央政策陸續發布，改革戶籍制度、敦促一線城市進行人口調控、推動公共租賃住房建設、推動新型城鎮化、落實城市棚戶區改造計劃、頒布住房租賃市場新政等。原有的城市治理架構不斷更新，給對進城農民工的居住和生活帶來顯著的改變。
既有的研究已經指出城市化發展與農民工住房問題之間的密切關聯。然而，目前的研究主要集中在微觀的城市社區案例分析，而鮮少從全國性的、跨區域的視角出發，探討近年來城市治理模式的更新對農民工的住房問題產生的多重影響。
故本調研希望在既有的研究基礎上，補充近年來國家整體性的城市治理政策與住房法規的調整給對進城農民工的居住狀況帶來的居住狀況變化，著重分析當影響進城農民工住房問題的結構性因素，、一線城市治理模式和住房租賃市場新政對進城農民工帶來的居住變化，進而討論與改善該群體居住困難的可行性方案。以下就報告主要發現和政策建議進行摘要。
許多蝸居於城中村巷道深處低樓層的外來務工人員，常年忍受陰暗潮濕的太空，面對發霉的牆壁。本文圖片均由作者提供。
城市住房保障政策缺口令農民工聚居“非正規住房”
在本項目調研的五個城市中，進城農民工佔常住人口比例高，是城市的重要勞動力。，然而，在產業轉型更新和人口規模控制的目標下，城市政府傾向於把公共住房供應視為吸納“人才”的重要手段，面向低收入人口的廉價租房則僅開放給限於“戶籍人口”。而在城鎮長期就業居住但無法落戶的農民工，在人口治理邏輯裡並不受歡迎，城市住房保障體系對他們的納入程度極低，相應的住房保障及其他公共服務明顯不足。
過去，由“用工部門”籌措的“集體宿舍”長期擔負起解決農民工住房需求的責任。然而集體宿舍將工作太空和住宿太空高度壓縮在一起，將用人部門對農民工的控制由工作現場延伸至日常生活，集體宿舍僅提供床位，很少提供個人或家庭式宿舍，變相剝奪其社會生活和家庭生活的可能性。
在大城市產業轉型、用工性質零散化、用人部門規模縮減的背景下，集體宿舍保障性作用也逐漸式微。2011年至2016年間，在全國範圍內，由雇主或部門提供免費住宿的農民工比例由49.9%下降至13.4%。
住在集體宿舍：擁擠，雜亂，沒有個人太空
“城中村”和“群租房”成為新的落腳處
目前，大多數農民工需要自行租住房屋。過去五年，五個大城市建案的房價和房租急速飆漲 ，在平均工資較低、增長緩慢的情況下，農民工群體普遍遭受嚴峻的住房壓力，無力負擔正規的建案，而是居住於居住權益不被保障的“非正規住房”中，其中又以“城中村”和“群租房”的居住形式最為普遍。
“城中村”是沒有宿舍、家庭遷移至城市、或是渴望離開企業控制的低收入農民工在城市中的較佳落腳點。城中村雖然租金低廉，亦具有方便的交通位置，周遭生活機能完善、物價便宜等優勢，卻長期存在租客租住權沒有保障、安全隱患等問題。近幾年隨著城市化、泛濫的二房東和公寓裝修，城中村租金也急劇上漲，造成為數龐大、工資漲幅較緩慢的低收入產業及服務業工人居住困難。
由於“城中村”的拆遷和改造，導致廉價住房供應量急劇縮減，越來越多的外來人口被迫搬離原住所，而人均居住面積極小的“群租”成為其新的落腳處。，群租的類型可以再細分為私人租賃市場的群租太空，以及由用人部門安排的群租太空。
在外來人口聚集就業的片區，私人中介和房東見到商機，將一個租屋部門打隔斷改造為多個小部門，或是擺放上下鋪，以床位的形式出租，從中牟利。這些群租形式的非正規住房太空，主要遍布市區和市郊的建案、拆遷安置房、老舊樓房以及一些“城中村”內。在武漢和蘇州，將拆遷安置房改造為群租房出租的做法則極為常見。
除了外來人口自行在群租房市場中尋租，在產業結構改變、用人部門規模縮小的背景下，為了穩定勞動力，服務行業用人部門在私人租賃市場租房，再安排床位房作為員工宿捨的情況越來越多，尤其在餐飲、保安、零售、快遞等行業都十分普遍。
這些由出租屋改造成的群租太空因為原先不是為密集居住而設計，用電安全和逃學生設施皆不完善，存在安全隱患。越來越普遍的群租現象恰恰反映出，作為城市重要勞動力的農民工，在城市的生存太空被不斷限縮，卻無法被納入城市住房保障體系的困局。
“城中村”拆遷和“整治群租”增加外來人口的居住困難
在中央的棚戶改造總體政策指導下，包括“城中村”、城市老舊危房和違章建築群等“棚戶區”，正在開展進行大規模的拆遷和改造計劃。，從現實情況看，“城中村”改造過程中涉及不同的利益主體，政府、開發商和原居民在協商過程往往圍繞拆遷補償、動遷安置等問題產生爭議。然而，正如趙曄琴在《“居住權”與市民待遇：城市改造中的“第四方群體”》中所指出，在“城中村”密集租住的外來人口——“城中村”改造中沉默的“第四方群體”，在改造過程中被剝奪居住權，卻無法獲得任何的補償、保障。隨著城市更新速度加快，“城中村”的範圍越來越小，在城市內的住房成本上升，農民工的居住困難加劇。
2018年1月，上海老西門一帶在拆違前的租房廣告。
近幾年，以整治消防安全隱患為名，全國多個一線城市均開始出現，以整治消防安全隱患為名的整治群租和非法改造出租房的運動式執法。治安、消防、稅收等問題的頻頻出現，引發全社會對“群租”現象的高度關注，也讓上海市對“群租”采取了嚴格的執法措施。2018年5月，蘇州開展 “331”專項行動，重點整治拆遷安置房小區“三合一”場所、出租房（群租房）和電動自行車三類安全隱患。
值得注意的是，在我國現行的法律框架裡，目前對居住權的保障仍以房屋產權為基礎，作為城市租客的農民工處於弱勢。於是，大量因房屋拆遷、棚戶區改造、“消防安全”或“環境整治”為名的行政命令而被迫搬遷的農民工，由於不具備產權，得不到任何安置保障措施。
“正規化”非正規住房造成的“人口置換”
在中央加快培育發展住房租賃市場的總體政策下，各地紛紛推出相應的住房租賃政策法規，試圖推動規範化和規模化的房屋租賃經營企業發展。品牌公寓等代理經租型業務得到政府的大力支持和推廣。
然而在深圳和廣州，品牌公寓的大量房源供應建立在對來自原先城中村的“非正規住房”農民工的迫遷，這些房源在租賃企業的統一改造和管理下“規範化”和“規模化”，但昂貴的租金對農民工具有排除性，租房市場的租金上漲，並帶動周圍社區的仕紳化，加劇了低收入外來打工者的居住困難。
值得注意的是，由於國內針對租賃企業的規範條例並不成熟，在長租公寓的出租方由個人變為企業的同時，租賃雙方權益不對等，普遍存在不利於承租人的歧視條款或不合理制度；如遇糾紛，承租人處於更弱勢的位置，要面對的是一個民事權力更高的機構。
同時，針對農民工群體的藍領公寓業務仍待發展，相關法規亦不健全。如上所述，代理經租業務的規模化和規範化，對農民工群體住房條件的改善作用甚微。
深圳上角環新村租客收到的搬離通知。
農民工不可企及的城市公共福利
目前大多數城市面向外來務工人員的公共服務申請，以“房屋租賃合約備案證明”為申請基礎，而目前大量外來務工人員在工廠宿舍、集體宿舍、城中村農民房、藍領公寓有居住事實，但由於政策不明確、出租方不願意履行租賃備案登記的責任，或部分住房因產權問題無法予以登記等原因，農民工在取得房屋租賃證明上困難重重，導致農民工城市公共福利的均等化未能落實。
總的來說，當前農民工是城市經濟建設的貢獻者，也是當前城市基礎服務的重要提供者，然而其城市生存太空正在大幅度地限縮。城市住房保障體系未能納入農民工，大量非正規住房正在快速消失；在培育住房租賃市場的過程中，部分非正規住房在正規化過程中，對農民工產生了排除性；城市公共福利的申請更是遙遙無期。
深圳城中村村民將七層的農民房每層間隔成8個15-20平方米的單間出租
政策建議
基於對農民工城市 “居住權”的保障，研究團隊向住建部及國發委提出的政策建議如下：
1.建議住房和城鄉建設部成立專門的工作小組，主導全國農民工住房保障政策的整體規劃，根據中央和地方實際情況，製訂相應的發展目標，定期公布、監督各地政府的政策執行情況，在未來五年內逐步將全國30%的農民工納入城鎮住房保障體系。
2.人口淨流入的大城市中，住房保障主管部門應適當放寬現有住房保障福利的準入條件、以收入為參考標準制定可負擔的租金，使住房保障政策真正惠及住房困難的低收入外來人口，以推進城鎮基本公共服務均等化、切實改善農民工居住條件。
3.在進行城中村整治及棚戶區改造工作時，對於符合一定條件的住宅，由住建部協同省市相關部門成立工作小組，向基層部門統一撥款並提供技術指導，以修繕來妥善解決其消防安全問題。
4.目前大多數城市面向外來務工人員的公共服務申請以“房屋租賃合約備案證明”為申請基礎，城市政府應將目前社區網格化機制所掌握的外來人口資訊和公共服務的提供聯動起來，並監督出租人擔負起備案的責任，方便農民工進行城市基本公共服務的申請。
5.相關部門應加快完善並實行2017年頒布的《住房租賃和銷售管理條例》（征求意見稿）等住房租賃法規，保護租賃雙方的平等權益，加強規範、監督房地產企業的規模化租賃業務，或可參考德國2015年頒布的《租金刹車法》(Mietpreisbremse)，在房屋供應緊絀地區，加強租金指導價格的約束力。
6.為緩解外來人口住房壓力，可積極探索將“城中村”改造建設成公租房的可行性方案。為了避免重蹈房地產導向的城中村改造對農民工的驅逐，我們建議城中村改造與公共租賃住房建設相結合，以解決農民工居住問題，該路徑不僅可操作性高、成本較低，亦較大程度上保留了城中村本身交通區位方便、周圍生活機能方便的優點。實際操作上，政府需在財政上進行投入，、進行基於社會公平的有效支持和監督，、並確保改造後可負擔的房源租金。
多處正在修建、翻新公寓的廣州凌塘村
目前，不同城市已經出現了將“城中村”改造建設成公租房的案例。
在深圳，首個由政府、企業、和村股份有限公司合力改造城中村並納入住房保障體系的試點項目“水圍檸盟人才公寓” 於2017年年底竣工，然而目前該項目僅供符合特定人才資質的申請者申請。在武漢，基於洪山區南湖村、馬湖村等“城中村”拆遷與公租房建設相結合的“洪山模式”，也成為市政府重點推行的改造方向，然而目前僅供具有武漢市戶籍者申請。
這兩個例子可以看出，利用集體建設用地建設公共租賃住房的方案中，最關鍵的是改造後的公租房的準入機制設定，我們認為，應該結合第二點建議，降低申請公租房的門檻、並逐步將就業穩定、工作艱苦、積極參與社會服務的農民工納入住房保障體系，才能真正維護農民工群體的利益。
2017年年底，杭州住房租賃試點工作小組計劃在交通相對便利、配套相對齊全的區域，結合城中村和舊城改造，在“將拆未拆” 或“已拆除但短期內不實施開發”的地塊上，新建有住房保障性質、面向服務業外來務工人員的集體宿舍。該政策思路將城中村改造與保障外來務工人員居住條件相結合，緩解了以基礎服務業為主的低收入外來人口的住房壓力，亦值得其他服務業蓬勃發展的大城市參考。
香港九龍灣馬來街興發大廈15樓D室