天風策略會王長勇：下半年房地產稅初審 2021年開征

　　新浪財經訊 7月26日消息，在近期天風證券舉辦的2018未來新經濟高峰論壇暨中期策略會上長平經濟研究所執行所長王長勇表示，房地產稅預計今年10月份初審，2020年表決通過，全國通過以後2020年也可能地方要做的城市就開始立法，立法以後2021年地方兩會通過後就可以實施，這樣2021年房地產稅可以在部分城市開始徵收。

　　以下為演講原文：

　　謝謝，吉老師講得很好，但我想說一句，政府的錢永遠不夠花，所以要管好政府，地方政府困難，老百姓更困難。（掌聲）

　　政府實行積極的財政政策往往會通過給政府加杠杆的方式，而不是通過減稅的方式。最終的結果是政府取代市場主導資源的配置，但是政府配置資源的效率往往比較低，所以現在投資回報感覺就特別差。

　　說點聽了以後的感想。

　　我講的是《房地產稅立法分析和展望》，這是天風證券提的要求，我準備是模塊化的按問題準備，邏輯上不一定很順，一塊塊地講。

　　因為我長期觀察、跟蹤和關注，根據現在公開的政府資訊和過去十五年的研究和討論，對未來房地產稅做一個分析和判斷，最近大家知道，房地產稅在市場中又開始有了加快的說法。現在對新房，很多城市買房熱情比較高，政府（如國家統計局二季度新聞會）公開說房地產稅，原來公開說的很少，我分析是試圖想給市場降一下溫。

　　這是今年官方的公開表述，3月政府工作報告已經對這個事情做了安排，大家說加快也好，這實際上是政府的計劃，政府工作報告的說法是“穩妥推進房地產稅立法”，首先肯定是房地產稅要做，今年兩會上，全國人大預工委主任史耀斌也做了介紹，預工委是全國人大常委會具體負責財稅立法的機構，國家統計局7月16日的二季度新聞會，發言人提到要“加快推進房地產稅”，毫無疑問房地產稅立法工作在推進，但不同部門公開的資訊多少有些矛盾，政府工作報告是“穩妥推進”，說明這件事做起來比較難，但張業遂（全國人大發言人）用的是“加快起草完善”，感覺高層的願望是不能太慢。

　　史耀斌（全國人大預工委主任）介紹的情況比較細致，談到了各國房地產稅的四點制度共性，說明過去十幾年研討討論對居民住房徵收房地產稅，中國也會借鑒各國成熟的制度共性，後面我會具體講。

　　房地產稅起草牽頭部門全國人大預工委，2000年立法法施行以後，開征新稅種必須由全國人大起草立法，國務院不能再立法征稅了，所以史耀斌介紹，房地產稅法由全國人大預工委、財政部以及相關部門共同起草，按立法慣例，全國人大預工委應該是立法小組部門，財政部應該是副組長部門，成員還有幾個相關部門，包括國稅總局、自然資源部、住建部、國家發改委等。

　　史耀斌講的四點制度共性，“所有工商業房地產和個人住房都按評估值征稅”，他這句話的意思是“所有，包括存量和增量，商業和個人住房，按評估值“，所以一句話裡有三個資訊。稅收優惠這裡面除了標準扣除，還會對困難家庭、低收入家庭、特殊困難群體給與一定稅收減免，房地產稅歸屬是地方稅，用途主要是教育、治安和公共基礎設施支出，這些都是西方國家征房地產稅的特點，預計中國也會借鑒。關於房地產稅的主要功能定位，比如籌集收入還是調節財富，忽略了沒有談，“兩會”時透露出來的資訊，房地產稅的功能，在初期可能調節功能比較強，究竟是調節為主還是籌集收入為主，不同的定位決定未來征稅範圍的大小和稅率的高低。

　　後面講的最近看起來跟一個事件有關，我還會細講，就是進度的問題。

　　從各方面的資訊看，大概“兩會”前後在全國地方征求意見，最近在部委征求意見。房地產稅作為新稅種，立法征求意見會有好多稿，傳出來的資訊有不同的觀點，有不同的定論。

　　全國人大常委會4月27日發布了今年的立法計劃，其中有幾個稅種的立法項目。全國人大立法有三類，今年涉及到稅收的是後兩類，一是初次審議的法律案，今年有8月審議耕地佔用稅法，車輛購置稅法，10月審議稅收征管法修改，12月審議資源稅法；二是預備審議的立法項目，包括個人所得稅法（6月已初審）、消費稅法、房地產稅法、契稅法、印花稅法。預備審議立法項目由有關方面抓緊調研和起草工作，視情況在2018年或以後年度安排審議。

　　6月已經審議了個人所得稅法修正。6月11日的全國人大委員長會議沒有提個人所得稅修正的內容，說明是臨時加到人大常委會議程的，可能是受到影視界稅收事件的影響，個人所得稅修正的進度加快。我覺得也不太意外，個人所得稅費用減除標準2015年就應該調一次，所以這個臨時加進去都是沒問題的，當然，草案初審以後意見爭議很大，個稅修正草案並沒有充分體現社會公眾的訴求，更多偏向財稅部門的角度。

　　現在房地產稅跟這個類似，今年3月參加天風證券的電話會，我判斷12月份初審（最快），現在看起來也可能稍微早一兩個月，因為8月要審兩個稅種，個人所得稅法修正二審，預期會表決通過，個人所得稅法和房地產稅法放在一起審，兩個稅種的爭議事項會交叉，要把這兩個稅種放在一起討論。

　　我今天講的內容是基於現有的立法框架。

　　一、立法法規定以後，稅收法律的立法還是按立法法規定。

　　二、今年的工作。政府承諾到2022年，現有的所有國務院立法稅種要全部完成人大立法，房地產稅法作為新稅種，按立法法規定，必須要經過三審，至少三審，也可能更多，在一審或者二審後，必須要向全社會公開征求意見，征求意見最短的時間是30天，這次個人所得稅是30天時間，因為是修正，一般一審後就會向社會公開征求意見，房地產稅法草案有可能會在二審以後公開，如果人大常委會爭議不太大，也有可能初審後就向全社會公開征求意見。

　　我預測房地產稅法草案二審後公開征求意見的可能性比較大，但一審以後主要資訊會披露，人大常委會會通過官方媒體公布討論的要點、議題，但不會公布草案。

　　前面還有一個資訊沒講，立法先行，必須先立法、後做，然後充分授權，全國人大完成立法後，地方開征由地方省級政府起草實施細則，個人所得稅修正是全國人大通過後全國統一執行，房地產立法現在確定就是兩級立法，開征也是由地方決定，中央不會統一決定。

　　這是剛才講的時間表，這是我自己預測，因為根據立法法的規定、工作的進程和往年立法做了一個基本判斷，12月份。

　　今年新房市場比較熱，高層可能也希望推進房地產稅立法的資訊對市場預期發揮作用，加快進程也有可能，我預測最快也就10月初審，不會是8月，10月要審稅收征管法，從立法來說應該先完成稅收征管法修改。6月修改個人所得稅，已經跑在了稅收征管法的前面，個稅修正涉及自然人納稅識別號，應該是先修改稅收征管法確定。

　　這屆做事情和原來不一樣，全國人大常委會會議一般是雙月召開，有時會臨時加，比如7月份加了一次常務會議專門審空氣汙染治理的問題，所以11月新增一次常委會議初審房地產稅法的可能性也是有的，基本判斷是今年12月初審。

　　房地產稅法必須要經過全國人大表決，車船稅法是常委會表決就可以了，但房地產稅法一定要全國人大全體會議表決通過，我覺得2020年表決通過，應該這樣，明年還有兩次審議，二審三審和公開征求意見，在明年完成，一般來說審議一個法律，兩次中間一般也不連著，中間會隔一下，明年兩次審議，一個月的征求意見，大概是這樣。

　　當然這是一個提示，其實全國的立法和地方的立法實際上在同步進行，就是說看著全國人大立法在推進的同時，準備徵收的城市的立法在同步進行，全國通過以後2020年也可能地方要做的城市就開始立法，立法以後2021年地方兩會通過後就可以實施，這樣2021年房地產稅可以在部分城市開始徵收。

　　根據這十幾年來地方政府的準備情況，預測初期開征的城市有：北京、上海、廣州、深圳、重慶、杭州、南京等，首先法律立法以後要作出開征，一是中央需要有些城市首批開征，二是地方也得準備好，我覺得這些城市問題應該不大。

　　預測2030年前後，徵收城市擴展到20-30個城市，這是純粹的預判，史耀斌介紹房地產稅是分步推進，所以房地產稅徵收是分步的包括征稅範圍逐步擴大、開征城市逐步增加等。

　　房地產稅涉及到很多理論，就不討論了，幾乎每一個稅收要素在學界可以討論一天，房地產稅立法，單個要素，也幾乎很難形成共識，首先從利益上來說，現在有房人沒房人，有一套房的人和多房的人，普通住房的豪宅的，利益就完全不一致，學術上爭議也很大，有些認為是調節分配，有些認為更多傾向於籌集收入。爭議較大的情況下，房地產稅初期應該會采取簡明的做法，折中各方利益和意見的方式，不可能滿足所有人的意願，所以房地產稅立法不會是一個追求共識的過程。

　　征稅範圍，增量存量都會征，按評估值是采取批量評估技術，就不細講了，從香港、加拿大等學習借鑒的成熟技術，評估值會低於交易價格，征稅也會打六七折，征稅稅基的價格會比較低。

　　從2003年提出對居民住房征稅，早期的思路偏向於籌集收入，征稅範圍比較寬，討論時更多按家庭人均30平米扣除，這個思路就是籌集收入的思路，也就是寬稅基。但從今年官方透露的資訊看，目前傾向於調節功能，征稅初期會把大部分人排除在外，預測家庭人均扣除是40平米左右。但對家庭如何定義，目前不同部分定義不一樣，比較混亂，政府部門根據政策需要定義家庭，經常不管血緣關係，比如按戶籍，非戶籍的不作為家庭成員，這樣的定義擾亂了社會關係，吉老師剛才說為什麽老百姓什麽事都找政府？找政府是有原因的，那麽高的離婚率，因為很多是政府的政策導致的。未來怎麽確定家庭決定扣除的多少，現在很多家庭子女父母一起住，警察部門統計按戶籍人口，國家統計局有城鎮常住人口的概念，但老百姓的家庭概念是血緣關係、親緣關係，家庭的定義決定了扣除。對於一些困難群體，比如房子很大但沒有收入，或者有殘疾人，這種情況很好解決，就是採用減免稅優惠的方式。

　　對擁有很多房子的會不會設定懲罰性的稅率，目前形勢看，這個有可能，比如對人均超過100平米、200平米或更多的，設一個比較高的稅率，我預測會在1%到5%的區間，也不可能非常高。因為資產價格非常高，有些地方的房子很大但價值並不高，有些家庭房子很大但可支配收入並不高，稅率太高也會帶來其他問題有，這個未來佔的比中不大，它會設一個形象性調節，但不會很高。

　　房地產稅的稅率，預測應該低於1%，0.5%以下設一個，0.5%以上設一個，如果設一檔比較簡單，但在目前會受到批評沒有調節功能。對擁有很多房子的人稅率高一點，給老百姓一個交代，這屆也強調再分配。

　　不同城市的房子，應該不會綜合在一起征稅，而是以一個職住城市太空為限。比如北京是一個城市，縣城是一個城市，北京城區郊區縣加不加，也不一定，城區肯定要累加，天津的加不加？我覺得不會，不動產登記是以縣為部門登記，如果一塊土地跨縣，這一半在這個縣交，那一半在那個縣，是各登記各的，這個縣的登記那個縣，不是累加的，大家可以猜測一下未來的房子是不會累加的。

　　功能定位這個有爭議，調節財富或籌集收入，轉移稅或受益稅。實際上前期討論這個意義並不大，因為初預售屋地產稅徵收的範圍非常小，預測也就覆蓋10%、20%的家庭，收入額也非常小。對財產征稅一定調節財富，初期的調節功能多，體現就是免稅範圍比較大。

　　把房地產稅作為轉移稅，這個是有問題的，上海和重慶的房產稅試點，收入主要用於建設保障性住房，是轉移功能的，轉移稅就是從這個社區收的錢轉到其他社區去。北京這樣的大城市，收益範圍就是街道的概念，而不是一個海澱區，縣城裡可能分幾個小區，比如城關區，但現在學界再分配的概念特別濃，讚成房地產稅收入作為轉移稅的比較多，國際經驗看是行不通的，早期可能會轉移一部分用於建保障房，但我覺得受益稅應該是未來的方向。

　　房地產稅收入歸屬歸地方政府，主要是用於教育，因為學校辦好以後房子的價值會增值，收稅是一個去資本化的過程，下拉房價，收的稅花到這個區域，尤其是小學、幼稚園的品質提高以後，有時房價的上漲比征的稅高。所以房地產稅作為收益稅，房價應該上升才對，如果征稅以後房價下降，誰願意交這個稅？轉移稅的定位和邏輯是不對的。

　　個人所得稅修正我插了一點，增加專項附加扣除，其中一項是住房貸款利息和住房租金扣除，財政部起草的個稅修正草案增加了專項附加扣除，我覺得誠心不足，含金量並不大，只是用這個打掩護，壓低個稅費用減除標準增幅，提到5000元遠遠低於社會預期。基本判斷就是對基本住房的信貸和租金的扣除，預計會設定一個標準數。現在很多學者提出負所得稅的概念，如果給買房貸款的人扣除了利息，全款買房的人也應給予補貼。美國的教育扣除采取了這樣的負所得稅制度，有些人的收入低於扣除的標準，對他是不公平的。預測房貸利息扣除就是對基本住房一個固定扣除，數額不會很高。現行的商業健康險每年是2400，每個月扣除200元，房貸利息和住房租金扣除，預計會采取類似的方式。

　　配套改革我講一下，《稅收徵收管理法》10月修改，一是建立自然人納稅人識別號制度，把自然人納入征管法範圍，要求到居住地做納稅登記，為個人所得稅、房地產稅申報納稅作制度準備。個稅修正看，用身份證作為納稅識別號。徵收房地產稅不需要全國聯網，但不動產登記聯網，執行稅收優惠可能需要聯網查詢，比如房貸利息扣除，如果申請人在全國有幾十套房子，很可能不會給予貸款利息扣除，聯網系統就會發生作用，如果按基本住房房貸信貸利息扣除，對投資房產很多的人，估計信貸利息扣除會限制。

　　房地產評估，很多城市已經很成熟了，2009年開始做試點，2012年7月份在全國已經推開了，稅務部門在徵收契稅時，評估系統已經在用，比如應對二手房交易陰陽合約。

　　關於國地稅合並，跟吉老師講的有點像，中央控制地方借債為什麽這麽堅決，從1994年開始的財政聯邦製的嘗試，以2015年新預算法實施為標誌，財政聯邦製實踐開始弱化，向政治單一製靠攏，體現就是中央收權，嚴格控制地方違規舉債。國地稅合並也類似。一是省以下全部合並，國稅主導，省級雙重長官，從掛牌看，全國所有市縣鄉鎮稅務局前面都冠以“國家稅務總局”，省的名字省略了，向上集中的信號非常強烈。

　　後面可能有些影響，社會保險費，稅務開始征的時候，二三線城市中小企業明年會面臨成本的大幅度上升，縣域經濟很多小微企業漏交社保繳費比較普遍，稅務徵收後征管率會上升。

　　這是稅務集中、擴權和收入征管劃轉。

　　經濟上對市場的影響，就是地方現有稅收優惠的清理存在非常大的風險，如果中央政府想清理，現在可以一竿子插到底，比如現在做合夥制投資基金，在濱海、新疆、西藏等地注冊的，這些地方有很多稅收有誰，如果中央未來想清理，國稅總局就可以垂直了，這是清理稅收優惠的風險，但應該不會大動乾戈，樓繼偉任財政部長時曾清理過，後來國辦發文叫停，中央也不想引起大的波動。但新增稅收優惠難度肯定加大了，未來地方政府頒布優惠政策，要讓稅務局去執行，稅務就不太會配合了。

　　下面講未來房地產稅徵收的規模，我先描述一下目前土地財政和房地產稅收的結構和規模。首先，房地產稅不會很重。土地財政大家常說土地出讓金、賣地，其實裡面有三部分，一部分是稅，房地產行業有5個稅種，2017年收入合計1.6兆，相當於全國第三大稅種，如果再加上1.6兆房地產業增值稅和企業所得稅，合計3.2兆，超過了企業所得稅，相當於全國第二大稅種，所以政府不僅是賣地，房地產還貢獻了超過3.2兆的稅收。

　　其次，政府出讓國有土地，以政府型基金和收費的形式，政府合計獲得了5.4兆收入。 土地質押貸款這幾年是10兆以上的融資規模。因此，房地產不僅影響到建設，實際上全國稅收近30%也來自房地產業，不僅地方政府、中央政府佔的比重也比較大，比如房地產企業所得稅6000多億，中央政府拿走六成、3600億，增值稅中央拿走五成。

　　政府性基金收入更不用說了，房地產業貢獻給地方政府的稅收和土地收入，佔地方本級所有收入的比重超過50%，有些年份接近60%。

　　此外，土地出讓收入還和三項公共支出掛鉤：保障性安居工程、農田水利建設、教育，都是政府在不同階段為了不同政策目標，覺得土地收入高，不斷讓土地承擔支出責任，基金的特點應該隻跟建設性的支出有關，收入多時多做事，少的時候少做事，避免收入波動的影響。但土地出讓收入不但用於建設性支出，現在和一般公共財政支出掛鉤，因此說了多少年很難調整。

　　上海、重慶房產稅試點方案和中央的想法不太一致，上海、重慶是在在原來房產稅框架下擴大了征稅範圍，當時立法法已經施行，按立法法的規定，即便以試點的名義，上海、重慶的試點應該有期限。

　　再講下一步改革改製，現行房產稅、城鎮土地使用稅會整合到房地產稅，原來討論土地增值稅時，因為和房地產稅的稅基重合，應該取消土地增值稅，但在財政部今年的立法工作安排中，土地增值稅位列第一，我判斷初期不會取消，去年土地增值稅收入4911億，佔全國總稅收的3.4%，預測未來會采取逐步降低土地增值稅稅率，隨著房地產稅收入上升，未來5到10年後再取消土地增值稅。

　　契稅是會保留的，是不動產交易環節的稅種，作為調節工具，但稅率未來應該會下降。

　　耕地佔用稅本應該取消掉，去年1600多億元收入，在今年的國務院的立法計劃裡有，意味著初期不會整合或取消，作為調控土地的工具，耕地轉為建設用地時徵收。

　　政府對土地出讓收入的依賴很強，開征房地產稅，不可能停止收取土地出讓收入，去年土地出讓各項基金和收費收入5.4兆，房地產稅從收入角度也不可能替代，如果把房地產稅征到5兆，預測要按10%以上的稅率才行，顯然毫無可能。現在中國巨集觀稅負很高，房地產業貢獻的稅收佔比更高，因此住房保有環節開征房地產稅，建設交易環節稅負要同步降低，因此初預售屋地產稅收入量不會多，未來幾年徵收到兩千多億就了不起了，現行的房產稅從1986年開始對營業用房和出租住房徵收，去年房產稅收入也就2600多億，佔總稅收僅1.8%，未來對居民住房征，早期能達到2000多億，很了不起了。房地產稅不會籌集很多收入，中央和地方政府也都明白。

　　目前的房產稅2600多億，加上合並的城鎮土地使用稅2360億元，房地產開征初期收入規模7000億左右，土地增值稅如果逐步縮減、房地產稅範圍逐步擴大，把土地增值稅的5000多億收入平移到房地產稅， 房地產稅用10年時間變成1兆以上規模的稅種，作為地方的一個重要稅種，這是基本判斷。

　　再談一下未來中央和地方稅制，現在財政部提出的目標是共享稅為主、專享稅為輔，建立地方稅體系，地方不再建主體稅種，參照之前營業稅的規模，要作為地方主體稅種，收入規模至少超過2兆，現行稅種，很難為地方政府找一個2兆的稅種。共享稅為主、專享稅為輔的思路就是，幾個大稅種，中央和地方分享收入，然後再給地方幾個小稅種，這也體現了中央集權強化在收入環節的特點。

　　這是未來大致的，細節就不再講了，前面都是現在做的事情，消費稅大家提議改為共享稅，給地方多一些，地方政府和的居民的利益一致化，房地產稅作為受益稅，也可以將政府和居民利益一致化。現在地方政府不喜歡人、喜歡企業，因為幾乎所有稅收都來自從企業端征，包括個人所得稅也是部門代扣代繳，不是納稅人在居住地申報納稅，如果改為在居民居住地申報納稅，那麽地方政府對居民態度就會不一樣，現在整個稅制上地方政府和居民利益是相悖的，所以政府喜歡招商引資、同時傾向於將居民向城市外圍驅趕，對居民享受公共服務設定很多前置條件和限制。結果是企業向市中心集中，中心城區不但不增加住宅用地，還不斷拆除舊住宅，用於建設商務樓。中心城區存量住宅不但不增加，反而逐年減少，學校、醫院、體育、購物、劇院等公共服務設施集中在中心城區，導致了居民居住和享受公共服務分離。未來稅制改革，應該減少從企業端徵收，增加個人端稅收，比如房地產稅、個人所得稅、消費稅等，將政府和居民的利益一致化，促使政府真正落實稅收取之於民、用之於民。

　　謝謝，我講的就是這些內容。

責任編輯：郭春陽