土地市場持續火爆 雙軌制供應會消失嗎

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經濟觀察報 記者 張恆?財政部最新發布的數據顯示，2018年1-4月國有土地使用權出讓收入17958億元，同比增長40.7%。同時，來自中國土地勘測規劃院的數據顯示，2018年一季度，全國106個主要監測城市土地供應面積4.28萬公頃，達到2016年以來同期供應高值。

這種勢頭似乎是去年土地市場熱度的延續。從財政部數據來看，2017年中國土地出讓金開始猛增，同比增幅達40.7%。這一數據2016年為16.8%，而2015年為負增長21.4%。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為，當前土地市場的供應實際上充分體現了補庫存的導向，這有助於此類開發商土地儲備的增加。樓市降溫很大程度上是交易數據的降溫，但購房的需求還在持續，所以大趨勢依然是被看好的，這也解釋了土地市場的良好勢頭。

在住房用地市場，中國正在鼓勵多元化的供應主體。原國土資源部部長薑大明今年1月15日曾表示，將研究制定非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法。被其提及的還有深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點。“非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地”被普遍解讀為國有企業利用自由建設用地建房，北京已有企業這樣做。5月23日，北京市住建委等多部門又發文稱，擬在集體建設用地上新建、產業園區配建，以及利用閑置的廠房、商場、辦公大樓、酒店等房屋改建租賃型職工集體宿舍。

目前土地供給方式主要包括政府壟斷供地和多主體供應的結合。近年來土地管理部門一直發聲表示“探索土地市場多主體供應機制”、“政府不再是居住用地惟一供應者”。尤其是十九大提出的“多主體供應、多管道保障、租購並舉”，以及將集體經營性建設用地和非房地產企業納入供給主體，被認為是解決房地產市場的良藥。但打破政府土地壟斷僅限定在租賃領域，並沒有涉及建案領域。

中原地產首席分析師張大偉接受經濟觀察報採訪時表示，集體土地和閑置住房的盤活是否對商品住房土地市場產生影響，要看改革的力度。換句話說，現有的土地招拍連線製仍然是土地供給的主體，盤活的土地是否進入招拍掛，才是判斷是否對建案市場產生影響的標誌。

多城土地出讓金破紀錄

自然資源部的數據顯示，今年第一季度，全國106個主要監測城市土地供應面積4.28萬公頃，其中，住宅用地供應為1.03萬公頃，同比增加22.15%，這也是2014年以來的次高值，僅次於2017年第四季度。

今年4月份，杭州、寧波、廣州、南通、天津、揚州、成都等7個城市土地出讓金額突破百億元，創同期土地出讓紀錄。而在溢價率方面，熱點城市土地溢價率基本平穩，大部分城市溢價率均保持低位。在全國範圍來看，1-4月國有土地使用權出讓收入17958億元，同比增長高達40.7%。

另外，中國土地勘測規劃院4月份發布的數據顯示，2017年土地市場整體量增價漲，在供給側改革持續深化，巨集觀經濟平穩向好的背景下，全國主要監測城市地價同比上漲6.71%。2018年第一季度，全國106個主要監測城市土地供應面積4.28萬公頃，達到2016年以來同期供應高值。

中國土地勘測規劃院地價所所長趙松近期曾預測，2018年二季度，巨集觀政策預期穩定，土地市場將繼續保持平穩增長態勢。

中國目前處於構建城鄉統籌市場的土地制度變革期，盤活閑置土地，釋放城市土地供給壓力是這一時期的政策重點之一。張大偉說，目前大量企業閑置土地的出現，和企業自身經營、發展調整等因素有關，但在土地供應改革早期，的確存在政府劃撥國企用地。

嚴躍進告訴經濟觀察報，部分閑置用地實際上也有兩種心態，一是土地無償劃撥，潛在的持有成本少；二是此類土地屬性相對不清晰，經歷了較多的企業體制改革和股權結構變動，所以會帶來此類土地處置方面的困難。

事實上，隨著土地出讓制度的完善，主流的供地模式已經是招拍掛，但供地模式的雙軌制仍舊存在。在中國，土地供應雙軌制，就是通過兩種方式完成土地供應：一是前者是針對行政、教育醫療、市政等公益性或非盈利性用地需求，政府將土地無償劃給特定用地主體的供地模式；二是通過市場化手段有償出讓國有土地。

土地供應雙軌制的弊端被質疑多年，時任國家土地副總督察的甘藏春在2011年就曾表示，中國將會逐步擴大有償使用國有土地的覆蓋面，土地資源配置的最終目標是取消土地供應雙軌制，提高土地供應和調控能力。但多年以來，未見後續聲音。

供應雙軌制是否持續

隨著中國土地供應制度的完善，土地供應雙軌制已經很少被提及。

深圳市1987年的全國首次招拍掛，打破了土地長期無償、無期限、無流動性的土地劃撥制度。隨後，第二年的憲法修正案將“有關土地不得轉讓”修改為“土地使用權可依法轉讓”。

雙軌制由此產生了，儘管由此開始的招拍掛制度被一些人認為是高地價、高房價的源頭，但是這一主要供地方式也成為市場經濟條件下最合適的模式。

一般認為，土地供應雙軌制的問題在於，它使得中國土地資源配置的非市場化程度偏高，市場不能真正反映土地的價格，有損公平原則，同時，過於寬泛的土地劃撥出讓方式還使腐敗和權力尋租成為可能。

但張大偉接受經濟觀察報採訪時認為，取消雙軌制的說法不科學，因為政府、學校、醫院等具有公共屬性和公益性的用地通過招拍掛的方式行不通。實際上國際上普遍的做法也是公益性用地通過無償劃撥的方式解決。

最近一次關於供地方式的討論是半年前，源頭依然是深圳。2017年9月，深圳發布《關於完善土地供應管理的若乾意見（征求意見稿）》，明確提出國有建設用地使用權劃撥、出讓制度，探索租賃、作價出資等建設用地有償使用方式。

深圳市房地產研究中心高級研究員李宇嘉告訴經濟觀察報，此次深圳“土地新政”是一個土地供應制度的信號。加上此前棚改新政、租賃新政等政策，表明中國未來土地制度變革的方向是國有土地嚴格的“雙軌制”。

在嚴躍進看來，目前各地土地儲備的工作中，都強調了市場化供地的模式，未來類似劃撥用地可以聚焦在租賃用地上，而其他領域建議更多採用招拍掛的用地模式。

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