長三角一體化“快進”

（圖片來源：全景視覺）

經濟觀察報 記者 程亦曦雖然七月已進入最後一周，長三角一體化具體實施方案仍未公開發布。但這仍不能否定，這個佔全國1/26的空間、1/6的人口，卻創造了近1/4的經濟總量的長三角區域，在剛剛過去一年，它的一體化進程按下了“快進鍵”。

上海市人民政府副秘書長、上海市發展和改革委員會主任、長三角區域合作辦公室主任馬春雷曾在“第十一屆陸家嘴論壇”表示，6月底7月初會頒布長三角一體化具體實施方案。

“快進鍵”

2018年3月，長三角區域合作辦公室（以下稱“長合辦”）在上海武康路103號甲掛牌。

僅僅3個月後的2018年6月，由長合辦編纂的《長三角地區一體化發展三年行動計劃（2018-2020年）》審議通過。覆蓋12個合作專題，聚焦7大領域，分別是:交通互聯互通、能源互濟互保、產業協同創新、信息網絡高速泛在、環境整治聯防聯控、公共服務普惠便利、市場開放有序。

之後，不管是政府牽頭，還是民間自發。每個月，長三角一體化都是熱點。

據經濟觀察報記者不完全統計，在政府層面，從2018年8月開始，有較為重大的行動就幾乎每月在發生。

2018年8月，《長三角區域大氣和水汙染防治協作近期重點任務清單》頒布，實施長三角生態環境聯防聯控；2018年9月，長三角地區異地就醫門診直接結算啟動，G60科創走廊九城市“一網通辦”開通；2018年11月，長三角地區聯合實施“食品和食用農產品信息追溯標準”、青浦、吳江、嘉善跨省公交專線開通；2018年12月，杭黃高鐵開通運營。

進入到2019年，相關行動依舊頻繁。

2019年1月，長三角地區300多家檔案館“異地查檔”服務啟動，部分城市開始實施異地辦理的企業政務服務事項，簽署《長三角地區市場體系一體化建設合作備忘錄》，成立長三角協同優勢產業基金，上海大都市圈規劃啟動；2019年2月，上交所資本市場服務G60科創走廊基地成立；5月，中共中央政治局會議審議了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，長三角將在江蘇蘇州吳江地區、浙江嘉興嘉善地區和上海青浦地區共同建設長三角生態綠色一體化發展示範區。7月，南通新機場列入長三角一體化規劃，和上海虹橋機場、浦東機場共同組成上海國際航空主樞紐。

在民間，長三角一體化+聯盟進行的如火如荼。據經濟觀察報記者了解，目前，教育、醫療、園區、航運、黨建、經貿、投資等各個不同的領域，均已覆蓋。

同濟大學城市與區域經濟研究所所長林善浪向經濟觀察報記者表示：“目前推動的措施，局限於容易實施、成本低的層面，或者國家有同一要求、各地規劃設施的項目和政策，缺少涉及跨區域的重大項目和措施。推進長三角區域一體化發展，恰恰需要跨區域的重大項目和措施支撐，才能推動長三角區域整體發展。”

36年長跑和4次擴容

說起來，“長三角一體化戰略”從“雛形”到最終“成形”足足走過36個年頭，這段期間裡，“長三角一體化”概念上一變再變，空間上一擴再擴。

時間回到1982年，時任國家領導人提出“以上海為中心建立長三角經濟圈”，範圍是以上海為中心，包括蘇州、無錫、常州、南通、杭州、嘉興、湖州、寧波、紹興長江三角洲的9個城市，那時稱為上海經濟區。

僅僅過了6年，1988年6月1日，“上海經濟區”卻突然宣告流產，國家計委以國務院機構改革為由，撤銷了上海經濟區規劃辦公室。

但時隔4年後，即1992年，長三角以“城市群”的形式重新出現，最初包括上海、杭州、寧波、湖州、嘉興、紹興、舟山、南京、鎮江、揚州、泰州、常州、無錫、蘇州、南通14個地級市，後又分別在1996年納入泰州，2003年納入台州，最終形成江浙滬16城市為主體形態的“長三角城市群”。

2010年，國家發展改革委發布“長江三角洲地區區域規劃”，將長三角區域範圍界定為蘇浙滬全境內的25個地級市，在原有16個城市的基礎上，加進了蘇北的徐州、淮陰、連雲港、宿遷、鹽城和浙西南的金華、溫州、麗水、衢州。

2016年，“長江三角洲城市群發展規劃”發布，在2省1市25城市的基礎上去掉了江浙的一些城市，同時將安徽省的8個城市納入長江三角洲城市群。最終的範圍包括上海市，江蘇省的南京、蘇州、無錫、南通、泰州、揚州、鹽城、鎮江、常州，浙江省的杭州、湖州、嘉興、寧波、舟山、紹興、金華、台州，安徽省的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、池州、滁州、宣城，總數為26個地級市。

2018年11月，進博會開幕式上，“長三角一體化”完成最後一次升級。開幕式上，國家最高領導人發言中提到，將支持長江三角洲區域一體化發展並上升為國家戰略，前後耗時36年。

打破行政壁壘

長三角地區的合作發展始於上世紀80年代，“概念”的提出幾乎與改革開放同步。但經過36年發展，長三角一體化為何還需要高層的推動才最終上升為“國家戰略”？

中國科創金融聯盟常務副理事長、中國企業改革與發展研究會理事葛培健向經濟觀察報記者表示：“究其根本原因，在於行政區劃的分割製約了經濟要素的合理流動和有效配置，長三角一體化發展最大的瓶頸還是行政壁壘，缺乏區域協同發展的有效機制。在現行地方政府績效考核制度下，區域一體化與地方利益衝突時有發生，各地方政府在經濟發展過程中也存在一定的行政區利益保護。”

長合辦作為長三角一體化進程中第一個跨行政區劃的官方常設機構，主要職責是負責研究擬訂長三角協同發展的戰略規劃，以及體制機制和重大政策建議，協調推進區域合作中的重要事項和重大項目，統籌管理合作基金等。“區域一體化治理機制仍有待於更高層面的建構”，林善浪告訴記者，“目前，區域一體化治理的實際載體是長三角區域合作辦公室，還屬於自主、自治、共享的松散型協調機構，區域協調難免受製於各地利益的障礙。需要類似京津冀協同發展那樣國家層面的協同機構，從大區域整體發展的高度規劃和推動長三角區域一體化發展。”

上海交通大學長三角一體化發展研究院院長徐迪旻向經濟觀察報記者表示，“長三角一體化以後，就不能單看某一個省市的GDP，而是要看三省一市共同的。”“推進長三角一體化發展，必須著力解決製約阻礙一體化發展的突出問題，完善長三角區域協同發展機制，下大力氣解決行政壁壘多、制度差異大、政策標準不一致等突出問題，著力降低制度性交易成本”，葛培健認為。

先解決斷頭路

“長三角區域一體化，最為關鍵是基礎設施領域的統一規劃。可以說，沒有基礎設施統一規劃，就無所謂區域一體化。”林善浪認為，“現有的基礎設施規劃還是國家原來的規劃和各個省市自身的規劃。國家規劃立足於全國整體布局，各個省市規劃基本上還是以省會城市為中心的、自成體系的規劃。”

2018年6月，滬蘇浙皖四省市共同簽署《長三角地區打通省際斷頭路合作框架協議》，第一批重點推進17個省際斷頭路項目。10月，長三角首條省際斷頭路——上海青浦盈澱路與江蘇昆山新樂路打通。這條1.29公里道路的連通，其意義堪比22年前長三角首條高速公路滬寧高速的建成通車。

目前，除上海青浦盈澱路與江蘇昆山新樂路打通外，第一批重點推進17個省際斷頭路項目中另外15條已開通建設。

長三角都市圈內可一日往返，為何還有斷頭路之痛？“斷頭路的存在有多種原因。有些是政府認識不同，或者土地指標問題、建設能力問題，建設資金跟不上、不同步，都可能導致斷頭路的出現。”浙江省發改委地方處處長馬德富分析。

資料顯示：上海與江蘇對接道路總計24條，包括G2京滬高速、G50滬渝高速等高速公路，G204滬宜公路、G312曹安公路、G318滬青平公路等普通國道，車道數約100根；與浙江省對接道路總計15條，包括G15沈海高速、G60滬昆高速、S32申嘉湖高速等高速公路等，車道數約60根。據悉，目前，上海的青浦還有多條與蘇、浙兩省對接道路未接通；浙江的寧波正在全力加快滬嘉甬鐵路的前期工作，謀劃甬台溫高鐵，打通全國沿海高鐵的“斷頭路”。

除交通設施外，信息設施、生態環境設施等基礎設施領域也正在統一規劃和實施。三省一市已共同簽署了《長三角5G創新發展聯盟倡議書》，內容包括成為國內首批5G正式商用地區、5個芯片研發中心等等。

一體化不能“面面俱到”

數據顯示，2018年長三角26城GDP總和約為17.8兆元人民幣，較2017年GDP增長1.27兆元人民幣，增速為7.14%，高於全國GDP平均增速6.6%。其中，上海32679億元，增速6.6%；杭州13468億元，增速7.44%；南京12730億元，增速8.67%；合肥7822億元，增速11.38%。

不難看出，長三角區域內部發展並不平衡。上海、江蘇、浙江和安徽之間存在差異。

林善浪向經濟觀察報記者表示:”按照工業化發展階段看，上海、杭州和南京已經進入後工業化時代，蘇州、寧波、無錫、合肥等城市處於工業化後期階段，仍有不少城市還處於工業化中期階段。”

但是，從經濟總量上看，2000年以來，上海在長三角區域的地位有下降的趨勢。2000年上海GDP佔長三角區域的20.5%，下降到2010年的17.3%、2018年15.5%。而2000年以來，杭州GDP比重上升了2.2個百分點，南京比重上升了1.02個百分點，合肥比重提高了2.4個百分點。

葛培健認為：“作為長三角城市群的核心城市，上海的綜合經濟實力和產業國際競爭力同其他世界級城市相比尚有明顯差距，核心城市作用還不突出，城市首位度依然偏低。”

徐迪旻也指出：“長三角如果想高質量的一體化切不可面面俱到，我們是需要先選擇某一個領域開始試點某一個，比如農業，然後大家開始一起做，看看能不能產生經濟效益。”