法國養老金制度改革：福利社會走到盡頭？

2018年10月，法國總統馬克龍如約兌現總統競選時的承諾，組織推出《法國養老金制度改革綱領》（以下簡稱綱領）。2019年7月18日，法國政府正式發布新養老金制度立法草案準備文件。在此期間，社會對養老金制度改革的爭論一直未停止。法國是高福利國家，新制度在保留對弱勢群體、低薪人員的特殊待遇的同時，進一步提出延長在職人員的工作時間，鼓勵人們留在工作崗位上，來減輕老齡化造成的財政負擔。

緩慢的變革

1945—1975年是法國經濟發展的“黃金三十年”。由於經濟迅速發展，勞動人口遠多於退休人口，法國於1946年正式建立了以勞動人口供養退休人口為融資方式的養老金制度。

法國養老金制度形態較為複雜，有覆蓋私營工商業部門薪金雇員的“總制度”，覆蓋農業人口的“農業制度”，覆蓋農業領域以外個體從業者的“非薪金雇員非農業人員制度”，及主要覆蓋法國國營鐵路公司、巴黎獨立運輸公司等公有部門薪金雇員的“特殊制度”。儘管總制度覆蓋了約三分之二的退休人口，不同的制度在福利待遇上卻存在著明顯差距，特別是“特殊制度”所覆蓋的退休者，往往享有繳費年限少、退休年齡低、待遇水準高等福利“特權”。

隨著經濟的衰退，人口老齡化現象不斷加重，法國養老金制度逐漸出現赤字。內憂之下，法國政府還一直承受著來自歐盟的壓力：法國財政赤字佔國內生產總值的比重長期超出歐元區所規定的3%的水準，是赤字最高的國家之一，不斷受到歐盟的點名批評。經濟壓力成為了法國退休制度改革的重要推手。

從上世紀90年代起，幾乎每一任政府都致力於退休制度改革。1993年至2008年，伴隨著聲勢浩大的罷工與遊行、工會組織的強勢乾預，法國政府終於以制度的形式將提高繳費年限正式確立。變革中，政府也做出了極大的妥協：幾大特殊制度下的從業者依然保留著譬如提前退休、養老金按照最後六個月收入水準計算等特權，並且還換取到加薪等額外收益。

2010年，時任總統的薩科奇將全體國民的退休年齡從60歲逐步延長至62歲，將可領取全部養老金的退休年齡從65歲提高至67歲，引起人民群眾強烈的不滿。繼任奧朗德采取類似的改革思路，規定從2020年起至2035年，逐步將繳費年限延長至43年，同時逐步提高基本養老保險的繳費率。兩任總統所付出的代價是相繼收獲了法國第五共和國歷史上最低的民意支持率，紛紛在一個任期後便匆匆下台。

縱觀法國養老金制度改革的歷史不難發現，法國社會強大的工會勢力、盤根錯節的利益關係已成為牽製改革的主要阻力。法國政體的局限性——絕對民主化政體與五年一期的任期製——也使得本需長期打磨的養老金制度改革時時中斷，條款變得更加複雜。

新制度的關鍵詞

從2018年到2019年，外部壓力與內部阻力形成的拮抗力依舊是馬克龍政府改革所面臨的壓力。法國養老金指導委員會2018年年報顯示，在不采取任何措施的情況下，到2022年，養老金赤字將佔國內生產總值的0.4%，即100億歐元。在此情況下，本屆退休制度改革高級專員讓-保爾·德勒沃伊在改革綱領中明確提出了新制度的三個關鍵詞：公正、簡潔、明了。

“公正”體現在用一項通行於各行各業的“總制度”取代現行的42項制度。無論是私營企業員工、國營企業員工、農民、個體從業者還是自由職業者在繳費期限與退休年齡上都將遵從同樣的原則。這項改革意味著養老體系中的“特權階級”將徹底不複存在。

“簡潔”體現在養老金的計算流程上。法國養老金制度由法定基本養老金計劃與強製性的補充養老金計劃(ARRCO)或管理人員補充養老金計劃(AGIRC)兩部分組成。基本養老金由雇主負責繳納，雇員自行繳納補充養老金，繳費將換算為“點數”記入到獨立的點數账戶中。雇員退休時，會依據繳費和視同繳費而獲得的點數乘以點值得到每年的標準養老金。

此次改革將取消以往私營企業雇員只有收入黃金期25年參與點數繳費、國有企業員工在退休前六個月參與點數繳費的方式，讓每一位雇員在每一個工作日獲得的薪水都參與到養老計劃之中。無論是雇主還是雇員，無論處在工作黃金期還是在做兼職的學生時代，勞動者每繳納1歐元都將獲得相同的點數。

“明了”體現在針對弱勢群體的特殊待遇。新制度規定每一對父母從生第一胎開始，將多獲得5%的點數，這些點數將自動計入母親的點數账戶。對於喪偶家庭，遺屬將獲得兩人實際養老金之和的70%以維持正常水準的生活。新的養老金制度還承諾低收入退休人群的養老金不會低於最低工資水準(SMIC)的85%，不同於現行的81%。這一項新規對於農民、手工業者、小商人及兼職人員無疑是一個好消息。

新制度中唯一被“模糊化”處理的是退休年齡。名義上，馬克龍信守競選總統時的承諾，規定法定退休年齡依舊為62歲。但員工只有工作到64歲以後，才能領取全額養老金。根據改革綱領給出的數據，2018年法國人的平均退休年齡已達63.8歲，但在此項上的措辭閃爍似乎依舊觸碰到了許多法國人的底線。

改革引發的思考

在筆者看來，本次法國養老金制度改革的最大創舉，在於真正實現了各個行業間的養老金平等。

法國養老金制度零散形態的背後，其實是以不同工會為代表的利益集團的紛爭。政府難以成功協調各種反對力量，改革只能循序漸進，從工會參會率最低、福利特權最少的私有部門制度入手，不斷把特殊制度下的公務員、國營鐵路公司等成員孤立出來，最終只剩下幾個極為頑固而支持者越來越少的制度，從而大大減小了改革的阻力。此次馬克龍政府的改革之所以敢於化零為整，也得益於往次改革打開的缺口。

然而政府在延長工作年限上的謹慎與民眾的反應也讓人重新思考：現代養老金制度是否需要更深刻的變革?

最初，法國養老金制度是建立在所謂“團結一致(Solidarité)”原則基礎上的，即在一個公民社會裡，年富力強的勞動者往往能夠獲得更多工作機會與資源，在道德上，也應當承擔起更多的社會福利責任。然而隨著社會老齡化的加速，“團結一致”原則對個體造成了更加直接的經濟壓力：“二戰結束後的那幾年，法國社會是4個勞動力養一個退休人員;然而截至現在，已經變成1.7個勞動力養一個退休人員!”法國企業聯盟主席喬佛利·胡·德貝約(Geoffroy Roux de Bezieux)代表了改革反對派的聲音。

筆者認為，此次養老金制度改革的另一大亮點，就在於在堅持“團結一致”原則的基礎上，重視起“個人為個人負責”的機制，具體表現為支持養老金產品的發展。法國人身險(assurance-vie)有近170億歐元的市場份額，其中養老金產品(épargne retraite)只有20億歐元市場份額，開發潛力巨大。2019年4月新頒布的“推動企業增長與轉型行動計劃”法案(La Loi Pacte)明確規定，將用三種更為簡化、標準更為統一、可轉移性更強的新型養老金產品代替由保險公司、銀行、金融機構分別推出的多種互不兼容的養老金產品。通過各大保險公司，新的產品將於今年十月推出，長期儲蓄與未雨綢繆有望成為更多法國人的新選擇。

實習記者許予朋

編輯杜向傑