文/新浪財經意見領袖專欄作家 劉世錦
結構性潛是對經濟增長第一位的因素
《讀懂“十四五”》通過一份總報告和一批專題的研究成果，集中討論了“十四五”和到2035年經濟社會領域的一些重大改革——產權制度改革、企業治理結構改革、財稅體制改革、金融體制改革、創新、綠色發展和對外開放的問題。每個問題都可以專門開一次會議，但是其中一個重要的議題，就是都市圈、城市群的發展。
當然，我們在討論這些問題的時候，還是要堅持目標導向、問題導向。什麽叫目標導向？就是對準我們要達到的目標，應該進行哪些改革。問題導向就是有什麽問題、為了解決這問題而去推動改革，也就是我們平常講的是逢山開路、遇水架橋，最後改革要落地、要有成效。
最近我講得比較多的是，怎麽理解中國經濟下一步的增長動能。去年我們遇到了前所未有的疫情衝擊，和其它國家一樣，我們采取了相對寬鬆的貨幣和財政政策。但是現在經濟基本上接近恢復到一個正常狀態，所以最近大家都在討論，這種寬鬆的政策什麽時候退出，以及如何退出。決策層的態度很明確：不急轉彎，但這個彎還是要轉，而且要轉好這個彎。
不急轉彎是因為中國經濟目前還沒有完全恢復，特別是國際上疫情能不能以及何時才能夠控制住，還有很大的不確定性。比如我國的宏觀杠杆率，前兩年比較高，經過努力已經控制到一個比較低的水準，但是過去的一年又提升了20多個百分點。最近有些地方樓市、股市比較熱，原因在什麽地方？有沒有泡沫的因素？這個問題還不好做結論，但是已經出現了令人擔心的現象，特別是有些金融風險現在已經開始暴露。所以，在這種情況下，這個彎一定要轉，而且要轉好。
中國在過去一段時間，宏觀政策總體上是克制的，而且度把握地比較好，沒有像有些國家那樣搞大水漫灌，但同時基本上滿足了救助和恢復經濟的需求。所以，當我們的經濟回歸常態以後，宏觀政策的所謂轉彎，難度相對還比較小。
但是最近我注意到一個情況：很多人把經濟增長的寶押在宏觀政策上，總是希望宏觀政策松一些，以為松一些中國經濟就會好一些。我覺得非常需要講清楚一個問題——包括貨幣政策、財政政策在內的宏觀政策，在現階段中國經濟增長中到底起什麽作用？
從邏輯上來講，宏觀政策在經濟增長中主要起短期平衡和穩定的作用。中國經濟將近40年的時間是高速增長，過去一些年已經轉入中速增長。我們之所以能夠高速增長、中速增長，主要靠的是結構性潛能。什麽叫做結構性潛能？就是中國作為一個後發的經濟體，在技術進步、結構轉型升級、城市化等方面所具有的增長的潛能。通俗地說，就是發達經濟體已經做過了，中國正在做、或者我們有可能有條件做的事情，這些事情所帶動的增長動能。
一定要排個順序的話，結構性潛能對經濟增長來講是第一位的，宏觀政策是第二位甚至第三位的。當然，這個排序未必合理，因為結構性潛能和宏觀政策的作用各不相同，不能相互替代。但是如果沒有結構性潛能，宏觀政策再高明，也不會比發達經濟體好到哪去，很難有高速或者中速的增長。我們把結構性潛能可以看成是一隻蘋果，發達經濟體是一隻熟透了的蘋果，中國這隻蘋果目前隻熟了一半，還半紅半青，我們還有結構性潛能可以利用。我是想強調，我們主要的注意力和精力還是要放到發掘結構性潛能，而不是宏觀刺激政策上來。否則，如果本末倒置，將會貽誤戰略機遇期。
一個龍頭引領，補足三大短板，兩個翅膀賦能
結構性潛能到底怎麽理解？我們在高速增長期，結構性潛能主要是房地產、基建、出口等等，但是最近一些年，這些結構性潛能在逐步地減弱或者消退，所以“十四五”、乃至更長一段時間，比如說到2035年，我們必須著力發掘與中速增長相配套的結構性潛能。
最近，我提了一個“1+3+2”的結構性潛能框架。“1”就是都市圈、城市群發展為龍頭，為下一步中國的中速和高質量發展打開空間。我先講一個最簡單的判斷：“十四五”期間乃至以後更長一段時間，中國經濟新的增長動能，百分之七八十應該就在這個範圍——都市圈和城市群——之內。
所謂“3”是指，實體經濟方面，得補上中國經濟循環過程中新的三大短板：一是基礎產業效率不高，像能源、物流、通信、金融等基礎產業領域，仍然不同程度地存在著行政性壟斷、競爭不足，補這個短板將有利於全社會降成本。二是中等收入群體規模不大，今後10-15年，中等收入群體應該實現倍增——由目前的4億人左右增加到8-9億人。實現這個目標、補上這個短板，將有利於擴大需求，特別是消費需求，同時擴大人力資本。三是基礎研發能力不強，中國最近幾年創新發展很快，但是基礎研究和源頭創新是我們的短板。最近一段時間，國際上有人卡我們的脖子，但我們內循環有沒有自己“卡脖子”的地方？基礎研究、源頭創新就是我們自己的短板，或者說自己“卡脖子”的環節，只有補上這個短板，才能夠有效地應對外部“卡脖子”問題，同時為建設創新型國家打牢基礎。
所謂“2”是指：數字經濟和綠色發展為兩翼。數字經濟和綠色發展是全球範圍內的一個新的增長潛能。最近歐盟講疫後重建、經濟復甦的時候，特別強調兩個動能：一個是數字技術，一個是綠色發展。儘管這是一個新的增長潛能，但是我們中國有優勢。
剛才我講的“1+3+2”這個結構性潛能，就是“一個龍頭引領，補足三大短板，兩個翅膀賦能”。
都市圈、城市群發展的5個問題
關於未來都市圈、城市群的發展，我想點五個問題：
第一，城市化到了這個階段，為什麽會采取都市圈、城市群的形態？據我所知，最近幾年人口流動重點，已經不是由農村到城市，而是由小城市或者說中西部、東北的城市到三大都市圈、內地一些省會城市為主的新都市圈。為什麽會發生這種流動？經濟學上講的是所謂的集聚效應。這個集聚效應怎麽提高生產率，都市圈本身演變的規律和特點是什麽，這方面其實現在還有爭議，但這是一個基本的理論問題，需要弄清楚。
第二，生產要素——特別是土地、人員、資金——的雙向流動、或者說它的市場化，和都市圈、城市群發展到底有什麽關係？集聚效應的前提是，要素要能夠流動起來，我們最近一些年遇到的問題，比如農民要進城很困難——找工作可以，但是基本的公共服務，包括一些制度性的因素，比如戶口問題，很難解決。另一方面，最近幾年其實很多城裡人也想下鄉，特別是都市圈的發展，重點是那個“圈”的發展，很多城裡人想到核心城市周邊的小城市裡去（現在那些地方可能還是農村），但現在面臨著各種各樣的問題和困難，似乎城裡人下鄉遇到的困難不比農村進城少，有些方面可能還多。像土地問題，現在農村集體土地制度改革、特別是集體土地入市，宅基地能不能流轉？怎麽流轉？很多理論問題、具體操作中的政策問題，對都市圈、城市群的發展都是硬約束。
第三，都市圈、城市群的發展和我們現在區域發展是什麽關係？最近討論比較多的，是南北區域差距拉大。
第四，空間規劃、特別是城市規劃與市場機制之間的關係。我們平常講，規劃定了以後，一張藍圖乾到底，但是回過頭看，我們過去做的規劃，有些也不大符合實際。因為，規劃最終還是人在制定，人的認識是有局限性的。在改革開放開始的時候，我們認為，通過政府可以做出很好的規劃，來規劃行業的發展、企業的發展，政府有了規劃以後，行業、企業按照規劃做就行了，但是之後慢慢發現，這是做不到的。現在，在空間上，是不是一些主管部門做個規劃，就一定符合實際、就很高明？我看過這個領域的一些文獻和政府文件，也曾跟他們討論過一個問題：在空間規劃領域的文件中，我幾乎很少看到提市場的作用，也沒有看到市場在資源配置中起決定性作用這句話。
市場在空間規劃領域還需不需要、起不起決定性的作用？這是一個理論問題，確實需要探討。當然，它實際上也是個現實問題。因為我個人的觀察是，市場是在起作用，最直接的就是人口流向。我們講都市圈、城市群的發展，發展最快的就是人，就是老百姓有兩條腿、他所做出的選擇，他們去的那些地方，是發展最快的。所以，我們的規劃、公共服務的配給、土地等資源的分配（有些土地指標還要分配），有沒有必要、是不是可以和市場的信號之間能夠建立起一種聯繫？
第五，中等收入群體擴大和都市圈、城市群發展是什麽關係？我們有個初步的研究：將來中國中等收入群體擴大——現在還有一部分處在低收入狀態的人，有可能成為中等收入群體，大部分是農民工，已經進城了，他們下一步是最有可能進入中等收入群體的。但是他們在什麽地方能夠進入中等收入群體呢？可能相當大一部分就是在都市圈、城市群的範圍內。所以，都市圈、城市群的發展對推進中等收入群體的擴大、促進城鄉的融合發展，意義也相當重大。
另外，很重要的一點是，我們各個地區——包括各個省、各個市，甚至各個縣，能不能給它比較大的自主決策權。據我所知，城市領導者有很多想法、有更好的辦法，能不能給他們比較大的自主選擇的空間，讓他去試一試。中國未來城市的發展，應該是讓人民生活的更富裕、更幸福、更有安全感，在更大範圍裡更有競爭力。這樣，都市圈、城市群的發展，從底層來講，把流動的渠道打開，從政府做決策環節上，讓各個地方有比較大的選擇權。
如果有這樣一個局面出現，中國的都市圈、城市群發展過程一定是生氣勃勃，一定很有創新性，而且一定會出現我們現在都想象不到的創舉，會證明中國是一個很有創造性的國度。這個過程，一方面能夠實現經濟增長，另一方面增長能夠更好地滿足人力資本發展、人們美好生活各方面的需要。
《讀懂“十四五”：新發展格局下的改革議程》 中信出版社，2021年1月
（根據作者在《讀懂“十四五”：新發展格局下的改革議程》一書研討會上的發言速記稿整理）
(本文作者介紹：中國發展研究基金會副理事長、全國政協經濟委員會副主任、國務院發展研究中心原副主任。)
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