形成隱性債務154.22億！變相舉債違規點解讀

•   審計署於2018年4月18日公開了2018年第2號公告：《2017年第四季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果》。其中顯示：共有5個省的6市縣違規舉債，合計形成隱性債務154.22億。

  一、5個省的6個市縣違規變相舉債情況

    在這份審計結果中中，針對第四季度審計發現的主要問題，審計主要發現部分地區違規舉債：

    5個省的6個市縣通過違規出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務協定等方式變相舉債，形成政府隱性債務154.22億元。具體明細如下： 

  1．內蒙古自治區包頭市

  舉借債務時間：

  2015年12月至2016年9月

  具體問題：

    2015年12月至2016年9月，包頭市4家融資平台公司通過貸款、融資租賃或設立基金等方式，借款81億元用於市政路線建設、棚戶區改造項目等，包頭市政府出具承諾函承諾上述借款本息或基金由財政資金償還、回購。截至2017年底，債務餘額52.36億元形成政府隱性債務。

  截至2017年末債務餘額：52.36 億元

  2．湖南省邵陽市

   舉借債務時間：

   2017年8月至2017年11月

   具體問題：

    2017年8月至11月，邵陽市融資平台公司邵陽市城市建設投資經營集團有限公司通過利用政府路線管網等公益性資產開展融資租賃、發行中期票據等方式，從銀行、信託投資公司和融資租賃公司等機構舉債72.33億元，主要用於償還到期債務和市政基礎設施建設。

   截至2017年末債務餘額：72.33 億元

   3．湖南省雙峰縣

   舉借債務時間：

   2012年至2016年

   具體問題：

    2012年至2016年，經雙峰縣人大常委會、縣政府同意並經政府承諾由財政資金兜底後，雙峰縣城市建設投資開發有限責任公司等3家融資平台公司以10%至12%的利率向全縣行政事業部門職工及部分部門集資6.68億元，主要用於婁雙大道等公益性項目建設。截至2017年底，債務餘額4.05億元。

   截至2017年末債務餘額：4.05 億元

   4．四川省樂山市高新區

   舉借債務時間：

  2016年11月至2017年6月

   具體問題：

     2016年11月至2017年6月，經樂山市政府同意，樂山市高新區以樂山市高新投資發展集團有限公司的名義，取得樂山市商業銀行流動資金貸款3.89億元，用於征地拆遷等支出，樂山市高新區財政局出具承諾函承諾以本級財政收入作為還款來源。截至2017年底，債務餘額3.83億元形成政府隱性債務。

   截至2017年末債務餘額：3.83 億元

   5．甘肅省白銀市

   舉借債務時間：

   2016年5月至2017年5月

   具體問題：

     2016年5月至2017年5月，經白銀市政府同意借款本息由市財政負責償還後，白銀市白銀區財政局、白銀市動遷安置補償辦公室通過白銀市政基礎設施投資有限公司，從白銀市城市綜合管廊管理有限公司借款2億元，用於地下綜合管廊項目沿線廠房和居民的搬遷安置。截至2017年底，債務餘額2億元。

   截至2017年末債務餘額：2 億元

   6．寧夏回族自治區銀川市西夏區

   舉借債務時間：

   2017年6月

   具體問題：

     2017年6月，在財政部發文明確要求不得將建築物新建、改建、擴建及其相關建設工程作為政府購買服務項目的情況下，西夏區違規與項目承建企業簽署興涇鎮回鄉風情特色小鎮城鎮化工程項目政府購買服務協定，並承諾將19.65億元購買服務價款納入銀川市財政預算，形成政府隱性債務。

   截至2017年末債務餘額：19.65 億元

  上述地區截至2017年末債務餘額合計：154.22 億元

  二、上述案例違規點解讀

  1

    2015年12月至2016年9月，包頭市4家融資平台公司通過貸款、融資租賃或設立基金等方式，借款81億元用於市政路線建設、棚戶區改造項目等，包頭市政府出具承諾函承諾上述借款本息或基金由財政資金償還、回購。截至2017年底，債務餘額52.36億元形成政府隱性債務。

  【金融監管研究院解讀】

    包頭市政府出具承諾函承諾上述借款本息或基金由財政資金償還、回購的行為，這些違反了預算法及國發〔2014〕43號文《關於加強地方政府性債務管理的意見》等規定。

  （1）預算法規定，地方政府及其所屬部門不得為任何部門和個人的債務以任何方式提供擔保。

  （2）國發〔2014〕43號文規定，除外債轉貸外，地方政府及其所屬部門不得違法為任何部門和個人的債務以任何方式提供擔保。

  2

    2017年8月至11月，邵陽市融資平台公司邵陽市城市建設投資經營集團有限公司通過利用政府路線管網等公益性資產開展融資租賃、發行中期票據等方式，從銀行、信託投資公司和融資租賃公司等機構舉債72.33億元，主要用於償還到期債務和市政基礎設施建設。

  【金融監管研究院解讀】

     邵陽市融資平台公司通過利用政府路線管網等公益性資產開展融資租賃、發行中期票據等方式舉債的行為，主要違反了國發[2010]19號文、國發[2014]45號文等檔案：

  （1）國發[2010]19號文《關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》：除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業部門，均不得以財政性收入、行政事業等部門的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平台公司融資行為提供擔保。

   （2）國發[2014]45號《關於深化預算管理制度改革的決定》規定，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業部門等舉借。

   3

    2012年至2016年，經雙峰縣人大常委會、縣政府同意並經政府承諾由財政資金兜底後，雙峰縣城市建設投資開發有限責任公司等3家融資平台公司以10%至12%的利率向全縣行政事業部門職工及部分部門集資6.68億元，主要用於婁雙大道等公益性項目建設。截至2017年底，債務餘額4.05億元。

  【金融監管研究院解讀】

    雙峰縣政府承諾平台公司融資由財政資金兜底的行為，主要違反了預算法及國發〔2014〕43號文《關於加強地方政府性債務管理的意見》等規定。

  （1）根據預算法，除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何部門和個人的債務以任何方式提供擔保。

  （2）國發[2014]43號規定，應明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業部門等舉借。

  （3）根據財預[2014]351號《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》明確：企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。

   4

    2016年11月至2017年6月，經樂山市政府同意，樂山市高新區以樂山市高新投資發展集團有限公司的名義，取得樂山市商業銀行流動資金貸款3.89億元，用於征地拆遷等支出，樂山市高新區財政局出具承諾函承諾以本級財政收入作為還款來源。截至2017年底，債務餘額3.83億元形成政府隱性債務。

  【金融監管研究院解讀】

     樂山市高新區以企業名義取得貸款，且樂山市高新區財政局出具承諾函承諾以本級財政收入作為還款來源的這些行為，主要違反了《預算法》，國發43號文等檔案：

  （1）根據預算法，除了通過發行地方政府債券舉借債務的方式外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。

  （2）國發[2014]43號文《關於加強地方政府性債務管理的意見》規定，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業部門等舉借。地方政府及其所屬部門亦不得違法為任何部門和個人的債務以任何方式提供擔保。

  （3）財預[2016]175號《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》規定：地方政府及其所屬部門、公益目的事業部門和人民團體不得違反法律法規等規定，以出具擔保函、承諾函、安慰函等任何形式為融資平台公司融資提供擔保。

   5

     2016年5月至2017年5月，經白銀市政府同意借款本息由市財政負責償還後，白銀市白銀區財政局、白銀市動遷安置補償辦公室通過白銀市政基礎設施投資有限公司，從白銀市城市綜合管廊管理有限公司借款2億元，用於地下綜合管廊項目沿線廠房和居民的搬遷安置。截至2017年底，債務餘額2億元。

  【金融監管研究院解讀】

    白銀市政府同意企業用於地下綜合管廊項目沿線廠房和居民的搬遷安置的借款本息由市財政負責償還的行為，主要違反了預算法、國發[2014]43號文、財預[2014]351號文等檔案：

  （1）預算法規定，地方政府及其所屬部門不得為任何部門和個人的債務以任何方式提供擔保。

  （2）國發〔2014〕43號文規定，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業部門等舉借。

  6

    2017年6月，在財政部發文明確要求不得將建築物新建、改建、擴建及其相關建設工程作為政府購買服務項目的情況下，西夏區違規與項目承建企業簽署興涇鎮回鄉風情特色小鎮城鎮化工程項目政府購買服務協定，並承諾將19.65億元購買服務價款納入銀川市財政預算，形成政府隱性債務。

  【金融監管研究院解讀】

    西夏區違規與項目承建企業簽署政府購買服務協定，並承諾將19.65億元購買服務價款納入銀川市財政預算的行為，主要違反了預算法、財綜[2014]96號文、財預[2017]87號文等檔案：

  （1）根據預算法，經人民代表大會批準的預算，非經法定程式，不得調整。各級政府、各部門、各部門的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。

  （2）財綜[2014]96號文規定，政府購買服務所需資金，應當在既有財政預算中統籌安排。

  （3）根據2017年05月28日下發的財預[2017]87號《關於堅決製止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，

    嚴禁將工程作為政府購買服務項目。

    年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務。

    嚴禁利用或虛構政府購買服務合約違法違規融資。

   三、本次審計發現整改效果較好的事例

    在此次審計結果中，審計署列出了防範化解財政風險，加強財政資金管理等方面的整改效果較好的事例。

    其中，關於陝西省韓城市、甘肅省蘭州新區的6家部門違規舉借政府性債務5.78億元問題，整改措施如下：

    韓城市和蘭州新區召開專題會議，抓緊研究清理方案。截至2017年底：

      韓城市安排財政償債準備金償還了違規舉借的政府性債務；

      甘肅省對負有長官責任的5名相關人員進行誡勉談話等；

      新區農林水務局向新區管委會作出深刻檢查。

  四、2018年的政策落實跟蹤審計的開展

    其實從2009年起，我國歷年審計工作報告均會專門揭示地方政府債務管理中存在的問題。根據此次審計署同時發布的《2017年第四季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果公告解讀》，2018年，在防範化解重大風險方面，將持續跟蹤地方政府隱性債務風險、地方財政收入真實性以及金融、房地產市場風險隱患，促進加快建立現代財政制度和預算制度，完善重點領域監管制度。

  文章來源：金融監管研究院

責任編輯：張瑤