政策解碼｜建設高質量居家社區醫養結合體系

老人們在福州市晉安區嶽峰鎮桂溪社區的一家老年食堂排隊取餐（2022年6月21日攝）薑克紅攝

◆ 《指導意見》在第一部分明確提出發展居家社區醫養結合服務，表明其立足中國實際，將居家社區醫養結合工作放到了重要位置

◆ 考慮到我國勞動力結構、老齡人口規模及家庭結構特點等，經過全國多地長期實踐探索，居家養老與社區養老有機結合，醫療服務與養老服務有機結合，以及在此基礎上開展家庭社區醫養整體性服務建設，是適合我國國情、社會結構和經濟發展的較好制度安排

文 | 丁元竹　中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部教授

近日，國家衛生健康委等11個部門印發《關於進一步推進醫養結合發展的指導意見》（下稱《指導意見》），部署解決醫養結合發展過程中遇到的難點、堵點問題，讓老年人更有獲得感。

“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系，大力發展普惠型養老服務，支持家庭承擔養老功能，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系。

《指導意見》聚焦相關要求，結合我國老齡人口特點、家庭發展趨勢、基層社會建設新情況，提出了進一步推進醫養結合發展的一攬子舉措。《指導意見》的頒布必將為實施積極應對人口老齡化國家戰略提供重要支撐。

把握居家社區醫養結合的階段性特徵

《指導意見》針對當前我國健康養老服務體系存在的問題，提出發展居家社區醫養結合服務、推動機構深入開展醫養結合服務、優化服務銜接、完善支持政策、多渠道引才育才、強化服務監管等對策建議。

特別是，《指導意見》在第一部分明確提出發展居家社區醫養結合服務，包括積極提供居家醫療服務、增強社區醫養結合服務能力等，是立足中國實際的具體對策，將居家社區醫養結合工作放到了重要位置。

截至2021年底，我國65歲及以上人口佔總人口的14.2%。中國人口與發展研究中心預測，到2025年，我國65歲及以上的老年人將達到2.21億。

當前，在政府制度安排的基礎上，加強居家社區醫養結合工作意義重大。

一方面，家庭和社區是養老的基本場所。

現代意義上的家庭已經不再是鄉土社會意義上的家庭。鄉土社會意義上的家庭，由於人口缺乏流動和村落之間的空間隔膜，家庭、家族等形成聚落，家既是生育部門，又是社會事業部門，承擔養老保障、就業服務、社會服務等功能。現代社會的家庭，因人口加速流動，子女遠距父母就業和居住，形成了空巢家庭、獨居家庭等。即便是那些與父母居住在一起或居住在附近的子女，由於工作繁忙、子女教育等，自身就面臨巨大壓力，也無法像傳統意義上的鄉土社會那樣，全身心關照父母。

這意味著，隨著國情變化和時代發展，我國老年人亟需多樣化的養老服務，傳統意義上的家庭養老已經不能完全滿足現階段養老服務的需求，空巢家庭、獨居家庭、單一子女家庭的老年人自我照護、他人照護能力已經難以匹配老齡化社會的需求，社會需要接受居家社區和機構養老是未來一個時期的重要養老方式。

這是當前需要達成的社會共識。對老年人而言，需要充分認識到單純依靠子女、依靠居家養老不能完全解決即將出現的種種問題，必須探索各種適合自己家庭、身體、經濟等狀況的養老服務模式。

加快完善居家社區醫養結合的社會支持體系

在老年健康和養老服務供給中，醫養結合尤為重要。

過去40多年，我國經濟快速發展、城鎮化加速、住房制度改革、人口大規模流動、家庭結構深刻變化等，造成不少同一大家庭的親屬在同一城市不在同一區域、在同一國家不在同一省份，以及父母與子女在不同國家生活等情況，血緣成為空間的投影。

未來的老齡社會，可能出現年邁的居家老年人無力照顧自己。尤其是配偶生病或離去的老年人家庭，年邁的另一方難以照料自己或獨居老人過於孤獨。

考慮到我國勞動力結構、老齡人口規模及家庭結構特點等，經過全國多地長期實踐探索，居家養老與社區養老有機結合，醫療衛生和養老服務有機結合，以及在此基礎上開展家庭社區醫養整體性服務建設，是適合我國國情、社會結構和經濟發展的較好制度安排。

一方面，它能夠使老年人在自己熟悉的家庭、社區環境中與家人、鄰裡交往交流交融，與老鄰居、老朋友守望相助、心情放鬆、生活方便、安全穩定。

另一方面，把醫療保障納入家庭社區養老，可以使老年人得到及時有效、高品質的醫療服務，便利老年人及其家庭，形成強有力的社會支持系統與公共服務體系有機結合的新型養老服務體系，應對已經和正在到來的老齡社會挑戰。

居家社區醫養結合也是社會建設的具體探索。這需要建設強有力的社會支持系統，積極提供居家醫療服務、增強社區醫養結合服務能力等。

《指導意見》提出，各地要結合實際建立完善居家醫療服務規範、技術指南和工作流程，明確相關政策，支持有條件的醫療衛生機構為居家失能（含失智）、慢性病、高齡、殘疾等行動不便或確有困難的老年人提供家庭病床、上門巡診等居家醫療服務。推進“互聯網+醫療健康”“互聯網+護理服務”，創新方式為有需求的老年人提供便利的居家醫療服務。

同時，實施社區醫養結合能力提升行動。有條件的社區衛生服務機構、鄉鎮衛生院或社區養老服務機構、特困人員供養服務機構（敬老院）利用現有資源，內部改擴建一批社區（鄉鎮）醫養結合服務設施，重點為失能、慢性病、高齡、殘疾等行動不便或確有困難的老年人提供醫養結合服務。

完善居家社區醫養結合社會體系建設的路徑

《指導意見》還提出完善價格、保險、土地、財稅等一系列支持政策。這充分說明，《指導意見》旨在通過進一步構建社會支持系統推進醫養結合。建議各地在落實《指導意見》、建設居家社區醫養結合社會支持系統時，可通過以下路徑來統籌推進。

居家社區醫養結合要分類施策。以社區為部門對現有家庭結構、家庭關係進行分析、分類，社區要摸清家底。在此基礎上，細看哪些家庭適合居家社區醫養結合模式，具體需要採用什麽樣的方式，綜合考慮每個家庭的結構、子女狀況、老年人身體狀況等，分類施策；加強家庭建設，培育家庭關係，建立對家庭的強有力支持。通過共同居住、經常探望、微信微博通訊工具加強家庭成員之間的交流交融。老年人與子女居住在一起當然更好，不與子女居住在一起的老年人需要與子女加強交流。可通過住房制度改革、社區安排等，盡可能使子女與老年人居住近一些，不斷提高生活的便利性。

居家社區醫養結合要求建設強大的社區。社區是基層人民生活共同體。社區建設既要完善居委會和物業組織職能，提高它們的治理能力和服務水準，更要在居委會和物業支持下加強鄰裡關係建設，建立日常生活中的相互關心、相互幫助、共同參與、友好相處的鄰裡關係。鄰裡關係是老年人身心健康的基礎，也是公共活動的基礎。

從醫療衛生和養老服務結合角度看，要積極落實《指導意見》提出的要求，合理布局便利老年人就醫的專科醫院，布局好社區的醫療衛生機構，滿足老年人對便利性、舒適性、溫馨性的要求；建立相應的飲食、餐飲、居住、交流等基礎設施，在滿足老年人基本生活、醫療服務的同時，滿足他們精神健康需要的社會生活。比如，有的社區養老服務中心通過建立老年人床位，方便子女臨時有事的老年人暫時寄養，既解決老年人生活問題，也能夠使子女安心工作，使老年人和年輕人都能相互照應。

居家社區醫養結合可結合老舊小區改造等統籌推進。老年人居住的社區一般都是老舊小區，必須加快實施居民廣泛參與前提下的老舊小區改造工程，不斷完善小區環境和功能，推動老舊小區實現居住環境美化更新。近年，不少地方持續推進城市公園綠地建設，因地製宜將城市中的一些閑置空間打造成功能多樣、特色鮮明的“口袋公園”，拓展老年人休閑空間，提升包括老年人在內的群眾幸福感。未來要把保持基層公共空間質量擺在更加突出的位置，加強日常管理和維護。

居家社區醫養結合要關心老年人互聯網使用。據統計，截至2021年12月，我國60歲及以上老年網民規模達1.19億，佔網民整體的比例達11.5%，60歲及以上老年人口互聯網普及率達43.2%。面對這一發展趨勢，需要縮小老年人面臨的數字鴻溝，提升老年人數字技術應用能力和水準，解決好那些因種種原因不能接近數字技術的老年人面臨的困難，鼓勵青年人和志願者幫助老年人解決日常生活中遇到的網絡使用問題。同時，注意防止老年人網絡沉迷。

居家社區醫養結合要解決好專業技術人員參與、跟蹤、創新問題。目前，社區服務和治理數據、信息、智能平台前期的開發主要依托第三方完成，比如具有特定專長的網絡公司。現實情況是，一旦第三方交付使用網絡平台給基層，後期使用、維護、更新、創新就會面臨技術困難等問題，包括數據采集、上傳、匯總，以及適應新形勢的項目開發等。城市社區中數據人才稀缺，從長遠發展考慮，推進社區數字化勢在必行，適應基層需要的人才培養要未雨綢繆。這需要在政策的頂層設計和基層運作中樹立超前意識，把培養基層專業技術人才提上議程。基層幹部要加強對現代科學知識學習，提高自己的專業化水準，增強補課充電的緊迫感，掌握數字化新知識新本領。培養一批有專業知識、熟悉老年人工作、熟知社會心理的基層幹部，督促他們深入老年人生活，了解老年人，聯繫老年人，而不僅是坐在街道和居委會的辦公室搞行政事務。這些基層幹部必須實實在在扎根社區，走家串戶，入百家門，知百家情，辦百家事，與包括老年人在內的社區居民同甘共苦，真正使居家社區醫養結合社會支持系統建設和完善起來，把各項政策落實落地。

刊於《瞭望》2022年第32期