以宅基地為突破口 加快土地制度變革

蘇琦 | 文

每一次關於土地修法的消息，每一次關於集體土地入市的消息，總會牽動人心，惹人關注，提供不少遐想和“炒作”的空間，讓人們浮想聯翩：是不是新一輪土改，建設用地供應量會不會增加，以及人們最關心的房價會不會下降等等。

及至消息確認，往往令人“失望”，改革的步幅離人們的預期相距太遠：集體建設用地更多是此前廠房退租後的再盤活，所入之“市”也不是人們期盼的建案建設用地市場，所謂同權更多是指非建案“建設”上的同權。

出於對穩定房價避免引發系統性金融風險的考量，對於集權建設用地直接進入建案用地市場的謹慎是有道理的。此外，關於農村土地規模化集約化利用，還有幾個長期以來難以打破的心結所形成的障礙，一是怕農用地流失，威脅糧食安全；二是怕所謂土地兼並，導致人們一窩蜂湧往大城市，導致流民甚至貧民窟大量出現，威脅社會安全；三是怕城市化形勢逆轉，而農民工們沒有了“退路”；四是不太願意花費過多財力統一城鄉社保體系，而總是想讓農村土地承擔社保兜底功能等等。日前相關部門強調進城農民依然享有土地承包權，表面上在維護農民工的“雙重紅利”，實則充分凸顯了上述思維模式。

如果我們一方面懼怕城市化的負面效應，一方面又想推進城市化享有城市化紅利，考慮到天底下沒有只有收益、沒有風險的好事，估計到最後我們收獲的只能是半拉子城市化+凋敝的鄉村。

很多專家都已指出，中國的糧食不安全恰恰是因為土地過於細碎化，無法實現規模種植推進循環農業，只能在小農戶基礎上一味靠追加化肥農藥提高產量，一方面人力成本下不來，一方面可持續發展潛力不足。維系糧食安全，歸根結底要解決人地矛盾，把勞動力充分從土地中解放出來。目前農地承包權流轉的制度改革紅利已消耗殆盡，需要進一步打開想象空間。

人們應當充分認識到當前創新驅動仍然在蓄勢的階段，尚未發揮大規模的抓手和推手作用的大背景，以土地制度創新帶來的制度紅利支撐下一步的增長，推動人力資源和資本等各種要素更優化的配置，對於扭轉經濟下行趨勢有著重要的意義。

土地制度改革千頭萬緒，人們的心結和各種恐懼根深蒂固，不可能一蹴而就、全面放開，宜選擇一個風險相對較小而受益相對較大的領域加以突破，從而實現提綱挈領帶動全局的效果。考慮到集體建設用地流轉空間已經不大，不如多在宅基地使用權流轉上做文章，適度放開宅基地流轉範圍，加大宅基地使用權承租人的長期利益保障。為城市資源的進一步下沉和農民的就地城市化以及城鄉資源的雙向對流提供制度和資源支撐。

目前關於宅基地流轉的一些限制性規定，已造成空間土地資源的極大浪費：一方面將宅基地流轉範圍嚴格限制在流轉需求並不強烈的鄉村地區，一方面又規定宅基地所有權不能繼承，但其上所建房屋可繼承，而同時又規定父母去世後不準翻修。這無疑就是鼓勵已經進城的農民後代趁父母健在時努力對房屋進行不以流轉為目的加固，還有比這種投入和閑置更大的浪費嗎？

擴大宅基地使用權的流轉範圍，說白了就是以宅基地為平台多吸引城市資本下鄉搞建設。資本的下鄉，對於提供鄉村就業，拉平城鄉基礎設施差距和觀念差距有著不可或缺的作用。振興鄉村也罷，美麗鄉村建設也罷，都要涉及大規模的鄉村基礎設施改造更新，如果沒有社會資本的參與，會給國家財力造成一筆沉重的負擔。而且只有通過市場無形之手的配置，讓人群的流動和集聚順從市場規律，在此基礎上配置的各種設施才能最大化發揮效益，而此前大規模建設的連接城鄉的高鐵和高速公路等沉澱成本才能會被更好地激活。

隨著中國的經濟結構進一步調整，就業結構也將隨之調整，將更多從生產製造行業轉向服務就業，以前大規模征地適應大規模製造業發展的土地利用模式，也應該盡快向小規模集約化利用模式轉變，以適應觀光休閑養老旅遊產業的發展。推進新一輪宅基地流轉，促進各種資源的雙向流動，才能真正實現上世紀80年代人們夢想的離土不離鄉、以鄉村為基礎的城市化。

宅基地流轉範圍的放開將賦予農民以扎實的含金量高的產權，一如城市居民可交易流轉的房產權那樣。加快土地產權的平等化，在此基礎上加快推進城鄉社保的統一，則困擾多年的戶籍問題也會迎刃而解。

總之，實現城鄉共同發展，拉平城鄉發展差距，達成城鄉居民發展和福利同權，不靠限制土地流轉，不靠限制資本下鄉，而靠賦權與賦能農民，靠城鄉資源雙向對流。以宅基地為突破口加快推進土地制度變革刻不容緩。

（本文將刊發於2019年1月7日出版的《財經》雜誌）