歐盟首次統一外資審查規範，覆蓋八成以上中國投資

（目前已有14個歐盟成員國建立了外資審查機制，其中包括法國、德國、意大利、奧地利、丹麥、波蘭、葡萄牙等。圖/視覺中國）

《財經》記者 江瑋/文 郝洲/編輯

今年3月，歐洲理事會通過了在歐盟層面設立外國直接投資審查框架的立法。儘管一些歐盟成員國已經有各自的外資審查機制，但這是歐盟首次頒布統一的外資審查規範。

根據這一法案，歐盟成員國和歐盟委員會將有權對涉及歐盟戰略利益的外國投資進行調查並發表看法。新法將於2019年4月生效，此後歐盟成員國和歐盟委員會將有18個月的時間為執行這一機制做出必要安排，並從2020年10月起開始正式執行。

歐盟將以數據收錄、信息交換等形式設立合作機制，對在關鍵基礎設施、關鍵技術領域、關鍵原材料供應、涉及個人數據的敏感信息和媒體行業的外國投資展開審查。交換的信息內容包含，投資者身份、投資目標、投資者來自哪裡以及哪個行業、投資額與資金來源、交易何時發生等。

這項立法還列出了歐盟讚助的、可能與安全和公共秩序相關的一些項目，比如衛星導航計劃“伽利略”、科研創新項目“地平線2020”、跨歐交通網絡和歐盟防務工業發展項目。

歐盟是世界上最受歡迎的外國直接投資目的地之一。在頒布這一立法時，歐盟強調外國直接投資有助於增長和就業，但同時表示歐盟不是“天真的自由貿易者”，需要保護其戰略利益。自金融危機之後，進入歐盟的外國直接投資對高科技領域的收購明顯增長。當美國、瑞士、日本這些傳統外國投資來源對歐盟國家的投資減少時，中國、巴西、俄羅斯對歐盟的投資則呈增長之勢。

決定權仍在成員國

2月中旬，歐洲議會以500票支持、49票反對和56票棄權的絕對優勢通過了在歐盟層面加強對外國投資審查的立法。歐洲議會最終通過的版本比歐盟委員會建議的更加嚴格，比如允許歐盟委員會在第三國成員表達關切時可以對交易進行審查，並要求歐盟成員國配合。

審查對象中的關鍵基礎設施涉及能源、交通、通信、數據、太空和金融業，關鍵技術則包括半導體、機器人和人工智能等，關鍵原材料主要指能源、原材料和農產品生產。相比歐盟委員會提交的立法草案，關鍵基礎設施和關鍵技術領域的範圍被進一步細分，擴充至水資源分配、航空、量子技術、納米技術、能源儲備、電子芯片等行業。此外，在決定外國直接投資是否可能影響歐盟安全和公共秩序時，外國投資者是否被第三國政府所控制也將成為考慮因素之一。

歐盟成員國政府將被允許獲得某一歐盟成員的外國投資信息，並發表看法。作為歐盟的常設執行機構，歐盟委員會也享有同樣的權限。歐盟成員需要對這些看法給予適當考慮；當一項外國投資可能影響歐盟項目時需要對歐盟委員會的觀點給予最大限度的考慮，如果成員國選擇不聽從歐委會的意見則需要做出解釋。這一過程通常將持續35天，最終是否放行某項外國投資的決定權仍屬於歐盟成員國。

這一方案並不強製要求歐盟成員展開對外資的審查，尚未設立相關機制的歐盟成員不會因此被要求對外國直接投資進行審查。

目前已有14個歐盟成員國建立了外資審查機制，其中包括法國、德國、意大利、奧地利、丹麥、波蘭、葡萄牙等。在新的立法通過以後，這些國家在對外資進行審查時需要通報歐盟其他成員和歐盟委員會。歐盟委員會將每年發布這一法案的執行情況報告。

儘管中國的名字沒有出現在立法中，但這一立法被普遍認為是為了應對中國在歐洲急劇增長的投資。歐盟貿易委員馬爾姆斯特倫表示，這項立法是中立、非歧視性的。但她同時表示：“如果你關注在某些國家的辯論……對中國存在質疑。”

這項立法的主要推動者、來自法國的歐洲議會議員弗蘭克·普魯斯特表示，他們並非為了禁止外國投資，而是為了應對那些不具經濟意義卻帶有政治性的投資。2017年2月，法國、德國和意大利聯合提出在歐盟層面設立外資審查機制的建議。三國對非歐盟投資者出於本國戰略目標收購歐盟技術以及歐盟企業未能享受對等待遇表示擔憂，要求歐盟重新考慮外國投資進入歐盟市場的規則。

當時並非所有成員都認同歐盟需要一個統一的外資審查機制，反對的國家包括希臘、葡萄牙、塞浦路斯和馬耳他等。儘管面臨爭議，但歐盟委員會主席容克在2017年9月發表盟情谘文時響應法德意三國的要求，提議歐盟設立外資審查框架。

歐盟建立外資審查機制曾是一個難以形成共識的議題。即使這一提案已經通過，成員國之間仍有分歧。曾擔任歐洲議會國際貿易委員會主席顧問、現任德國曼海姆大學客座講師的大衛·克萊曼對《財經》記者表示，分歧主要在於歐盟與歐盟成員國的權限問題。“歐盟成員國政府間目前的分歧與外國直接投資的內容或者來源無關，而是對歐盟和成員國權限分割的擔心。”

覆蓋八成以上中資並購

歐洲學院歐盟-中國研究中心研究員傅立門（Duncan Freeman）對《財經》記者表示，儘管歐盟設立的這一投資審查機制不歧視任何單個國家，但很明顯的是，中國是這一立法的目標。“這是考慮到一些來自中國的投資可能對歐洲利益構成威脅，尤其是在安全方面。這是全球外資審查趨勢的一部分，中國成為一個主要關切。”

3月12日，歐盟委員會發布聯合文件，提出中歐關係的10項具體行動，其中包括一條與外國投資審查相關的內容：為了發現外國投資對關鍵資產、技術和基礎設施構成的安全風險並提高認識，成員國應確保迅速、全面和有效地實施“外國直接投資審查制度”。

另有一條內容提到，為了防止對關鍵數字基礎設施的潛在嚴重安全影響，需要採用歐盟共同的5G網絡安全措施。中國最大的電信設備製造商華為在歐洲的命運將在很大程度上取決於能否參與歐洲5G網絡建設。

目前歐盟國家對華為的態度大多尚未明確。德國傾向於不明確禁止某家公司。德國經濟部長阿爾特邁爾近日在參加電視節目時表示，德國不想將華為排除參與建設德國5G網絡，而是將通過修改法律，加強所有供應商的安全標準，確保不會發生破壞數據保護規則的事情。他同時表示，德國政府在5G網絡建設中不會使用對外商投資的否決權，因為這不是並購或者收購。

英國政府去年發布的一份報告稱，華為的設備使國家電信網絡暴露在風險之下。但英國國家網絡安全中心負責人近日表示，在5G網絡中使用華為設備的風險是可控的。英國政府將在今年春天就是否在5G網絡中使用華為產品做出決定。作為“五眼聯盟”中唯一的歐洲國家，英國的結論具有某種風向標意義，即使英國即將脫離歐盟。

“針對5G/華為的主要問題將是電信法規，網絡提供商需要確保其設備是安全的。”霍金路偉（Hogan Lovells）國際律師事務所北京辦公室合夥人孟記安（Adrian Emch）對《財經》記者說。

歐盟加強外資審查立法並不會影響華為參與5G網絡建設，傅立門表示，因為華為在歐盟國家面臨的主要問題是它售出的設備，而非在歐洲的投資。

但歐洲科研創新項目“地平線2020”在這項立法中被列為具有聯盟利益的項目，而華為對這一項目有積極的參與。就新法對於華為今後繼續參與“地平線2020”的影響，孟記安指出，歐盟外資審查框架不會影響華為與歐盟境內大學的合作，但如果華為或者其他非歐盟競標者想要收購一家與“地平線2020”項目相關的公司，歐盟委員會就可以對此發表看法，成員國則需要將歐委會的意見納入考慮。

中國社會科學院歐洲研究所歐盟法研究室副研究員葉斌對《財經》記者表示，華為公司已經進入歐盟市場，參與地平線2020或者銷售5G產品給網絡運營商，更多地涉及準入之後的待遇，例如歐盟層面的政府採購指令、軍民雙用物項條例、貨物自由流動的安全例外等法律。

美國榮鼎谘詢與德國柏林智庫墨卡托中國研究中心今年3月聯合發布的一份報告顯示，2018年中國在歐盟的並購活動中，82％的交易屬於歐盟外資審查框架的覆蓋範圍。

孟記安認為，中國企業在歐盟進行並購和其他交易時需要考慮這一新的框架。這並不意味著這些交易將無法完成，只是需要做好充分的準備，比如明確並購目標是否屬於敏感領域，與相關政府機構保持透明的交流。

根據中國商務部公布的數據，2018年中國企業對歐盟直接投資達到78.2億美元，同比增長3.3％。從行業分布看，主要集中在汽車、金融服務、信息技術等領域，投資目的地以英國、德國和法國為主。商務部新聞發言人高峰表示，中方將繼續鼓勵有實力、信譽好的中國各類企業，按照市場原則和國際慣例，開展對歐投資合作，在發展企業自身的同時，為東道國創造更多就業，帶來更多稅收，實現互利共贏。

儘管歐盟這一立法並未要求歐盟成員國政府實施外商投資審查制度，但在過去幾年，歐盟成員加強對外國投資的審查已經成為一個明顯趨勢。

2018年，匈牙利政府通過新的立法，要求擁有非歐盟股東的公司在收購與國家安全相關的資產時尋求政府的批準。目前捷克、丹麥、瑞典正在考慮設立外資審查機制或者加強對外資的審查。荷蘭政府也在考慮采納外商投資審查機制，審查對象領域可能包括電信和重要基礎設施。

已經建立外資審查機制的歐盟成員則進一步加強管控或者擴大審查範圍。2018年11月，法國政府將外國投資需要接受審查的戰略性行業清單延伸至網絡安全、人工智能、半導體、機器人等領域。

英國政府則從2018年6月起加強了對並購交易的管轄權。對於研發軍用或軍民兩用技術的公司，需要接受審查的交易門檻從原來的7000萬英鎊降至100萬英鎊。

作為歐洲最具投資吸引力的國家，德國對外國投資者提出了更高要求的限制。2017年7月，德國通過對外經濟法的修正案，允許德國政府對直接和間接外國收購進行更廣泛的審查，要求非歐盟投資者在對關鍵基礎設施和安全相關技術進行25％以上股份收購時向德國經濟部報備。2018年12月，德國政府將外資審查規則的使用範圍進一步擴大，來自歐盟以外的公司在國防、關鍵基礎設施或者媒體行業購買超過10％的份額就需接受審查。

德國政府曾在2018年有意使用外商投資法阻止中國煙台台海集團對德國一家機械工具製造商的收購，這家中國企業後來撤回了收購要約。

2017年10月，意大利頒布法律，政府可以否決外資並購戰略產業的“黃金權力”被進一步適用至高科技公司，比如數據存儲和處理、人工智能、半導體、軍民兩用技術等。

意大利經濟發展部副部長米凱萊·傑拉奇此前在接受《財經》記者專訪時表示，歐盟外資審查制度並非針對中國，而是對歐盟開放市場的再思考。“它不是關於保護主義或審查，而是關於如何管理。”他表示，這可以保護某些行業，對外國投資者也有好處，因為它清楚地表明一些行業會更加開放。