農村集體建設用地有望直接入市，為新一輪土改釋放巨大空間

記者 | 牛其昌

農村土地制度改革的步伐正在逐步加快，十三屆全國人大常委會第七次會議正在審議的多部法律都涉及到了農村土地改革，尤其是關於集體經營性建設用地入市相關制度安排，已基本掃清法律障礙。

據新華社消息，12月23日提請全國人大常委會審議的土地管理法、城市房地產管理法修正案草案中，關於農村土地制度改革都出現重大變化。

在土地管理法草案中，為破解集體經營性建設用地入市的法律障礙，草案刪去了現行土地管理法關於從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定；對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由部門或者個人使用。

此外，現行城市房地產管理法關於城市規劃區內的集體土地必須先徵收為國有後才能出讓的規定，新增加一句“法律另有規定的除外”，以銜接土地管理法修改，掃清集體經營性建設用地入市的法律障礙。

所謂農村集體經營性用地入市，是指在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。這意味著，符合規定的集體經營性建設用地可以不用經過徵收為國家所有，直接進入建設用地市場。而按照我國相關法規規定，集體建設用地需要通過征地等方式，即進行土地“國有化”操作才可以進行出讓，本次修正案草案無疑為新一輪土地改革釋放了巨大空間。

實際上，上述政策並非首次落地。早在2014年12月2日，中央全面深化改革長官小組第七次會議審議了《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這被廣泛解讀為農村土地改革“三箭齊發”，標誌著新一輪土改大幕正在開啟。

2015年2月27日，第十二屆全國人大常委會第十三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關於授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，明確在北京市大興區等33個試點縣（市、區）暫停實施《土地管理法》《城市房地產管理法》的6個條款，按照重大改革於法有據的原則推進農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。

據國務院提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議的總結報告顯示，“三塊地”改革試點以來，集體經營性建設用地入市進一步顯化了集體土地價值，試點地區共獲得入市收益178.1億元。浙江德清已入市集體經營性建設用地183宗、1347畝，農村集體經濟組織和農民獲得淨收益2.7億元，惠及農民18萬餘人，覆蓋面達65%。

全國政協經濟委員會副主任楊偉民近期在一次公開演講中坦言，“三塊地”改革試點取得了不少成效，可以在思想上再解放一點，在不改變農村建設用地，集體所有製前提下，通過所有權與使用權分開的產權制度改革，解決城鄉建設用地的市場分割問題，實現與國有土地同等入市，同權同價，最終實現城鄉建設用地市場的統一。

中國人民大學土地政策與制度研究中心研究員成立認為，隨著近年來城鎮化的高速發展，城市土地、房產等資產價格持續快速增長，農民的土地財產意識也日益覺醒，要求按市場機制補償和集體土地直接入市的呼聲不斷高漲。而因為征地補償所引發的利益糾紛和矛盾衝突也日趨激烈，不僅製約了我國新型城鎮化的推進，而且已經成為了一個巨大的社會問題。

為此，在2018年年初，全國國土資源工作會議就提出，將改變政府作為居住用地唯一供應者的情況，研究制定在權屬不變、符合土地和城市規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地用作住宅用地的辦法。

“除了地方政府以外，其他供給者應該是誰呢？這個討論實際上就把焦點開始轉向了農村集體經濟組織，或者說村委會的概念。所以這次全國人大的討論和修正，實際上和年初的國土資源會議有關，充分體現了用地制度的大變革和大創新。”易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進表示，此次政策規定，對於集體建設用地來說，若是本身規劃是工業和商業，那麽就允許此類土地採用出讓、出租的方式進行使用。過去此類土地是需要通過征地等方式，即進行土地“國有化”的操作才可以進行出讓。而現在此類約束減少，自然使得此類土地後續交易的活躍度增加。

值得一提的是，由於過去從事非農業建設使用土地必須先“國有化”，也就是必須經過地方政府收儲後，按照用途走招拍掛程式使用。在地方政府獨家征地、獨家賣地的現行土地制度下，地方財政過度依賴賣地收入。而相比之下，農民與農村集體的土地收益較低。

中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映認為，土地財政的存在與當下特定的背景密不可分。近年來，城鎮化的高速發展為土地財政提供了發展環境，房地產市場的持續發展則為土地財政提供了市場環境。在此背景下，當下的土地徵收、招拍掛制度為地方政府獲取土地收益，實現良性循環提供了制度基礎。

然而，城鎮化不會一直高速發展，土地也不可能無限供應。“目前我國城鎮化率已經達到60%左右，加速度已在慢慢下降，接近於70%-80%的天花板。從市場來看，房價高企對房地產市場需求造成了很大抑製，進而導致房企拿地的積極性降低。”王小映分析道，從發展的角度來看，地方政府舉債擴張不會是長久之計，通過讓集體經營性建設用地入市，將政府土地出讓收入控制在一定比例，這也是一種必然趨勢。