集體經營性建設用地入市，農村“土改”真正破題

2018年年底，《土地管理法修正案（草案）》（下稱“草案”）提請十三屆全國人大常委會第七次會議進行初次審議，刪去了現行《土地管理法》中關於“從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地”的規定。

20年前的1998年，全國人大常委會修訂《土地管理法》，提出“農地轉為建設用地，必須實行征地；從事非農建設，必須使用國有土地”，成為中國集體建設用地市場變化的轉折點。

日前，中央農村工作會議召開，要求“全面深化農村改革，進一步深化農村土地制度改革”。為滿足農村湧現的新興農業經濟業態對建設用地的需求，這次全國人大推動立法層面的修改，無疑是一次巨大的進步。

在未來，集體經營性建設用地入市，將改變長期以來地方政府高度壟斷建設用地一級市場的征地供給模式。

建設用地市場供地主體發生變化

上世紀90年代末，我國耕地保護面臨十分嚴峻的形勢，開發區熱、房地產熱導致耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳。

《土地管理法》於1998年做了全面的修改，提出從事非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地。這對整個中國的建設用地制度產生了深遠影響，致使這20年來的經濟發展方式發生重大變化。

中國人民大學經濟學院教授劉守英接受第一財經記者採訪時表示，1997年以後，實行用地規模控制和用地指標審批管理制度，省級政府自然將緊缺的用地指標用於省會城市和其他中心城市，大多數縣域經濟發展很少分配到用地指標，由此導致集體建設用地量大大縮減。

他說，1998年~2007年，真正用於建設的合法集體建設用地，與1980~1997年相比不可同日而語。“在很多縣市，能分配到的建設用地指標就只有300~500畝，縣政府無法用這點指標招商引資，更不可能分給農民集體，以集體建設用地的方式進行非農建設。”

在得不到建設用地指標的情況下，非法用地的現象開始蔓延。

面對這一制度問題，2013年，十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》，強調建立城鄉統一的建設用地市場，要求“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”

如今，草案也做了頗為關鍵的“刪減”，明確了集體經營性建設用地入市條件及管理措施，“對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由部門或者個人使用”。

這意味著整個建設用地市場的供地主體將發生轉變，即由國家這個單一主體，轉變為集體和國家兩大主體。

集體經營性建設用地入市試點

2015年初，經全國人大常委會授權，全國33個縣(市、區)開展“三塊地”改革試點，即農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點。其中，集體經營性建設用地入市是非常關鍵的一環。

業內人士認為，只要做好了這一環節的改革，整個農村的土地制度改革將真正破題。這是因為，集體經營性建設用地入市，將改變長期以來地方政府高度壟斷建設用地一級市場的征地供給模式，在征地範圍因此而縮減的同時，村集體成員也將因此而受益。

那麽，集體經營性建設用地，該如何定義呢？

在農村，建設用地包括鄉鎮企業用地、農村公益性用地和農村宅基地三類。儘管相關部門對集體經營性建設用地並沒有明確所指，但在地方改革試點的實踐操作中，普遍將具有生產經營性質的農村建設用地劃歸此類，比如過去的鄉鎮或村辦企業用地。

事實上，這類建設用地在廣大農村幾乎處於“沉睡”狀態，上面遺留的廠房或閑置荒廢，或低價出租，鄉鎮或村集體的土地收入微乎其微，集體經濟發展緩慢。

在“三塊地”改革試點的第一年，2015年8月，貴州湄潭縣敲響了全國農村集體經營性建設用地入市交易的“第一槌”，拍賣了原為村集體用地上建設的廢棄磚廠的集體經營性建設用地使用權，規劃用途為商業和服務業用地。最終，湄潭的“第一槌”以80萬元成交，畝均16萬元。

自然資源部部長陸昊在2018年12月23日表示，截至目前，33個試點縣(市、區)集體經營性建設用地已入市地塊1萬餘宗，面積9萬餘畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元。

制度安排要考慮銜接性

隨著農村集體經營性建設用地入市的實施，征地將越來越少，而土地交易將越來越多。

布瑞克農信集團研究總監林國發對第一財經記者表示，長期以來，因為地方政府在土地開發中的壟斷地位，造成土地交易過程中出現明顯的“剪刀差”：一方面，政府通過低價收購農地高價轉讓為城市建設用地，獲取一級開發價差；另一方面，工業用地與經營性用地價差懸殊。城鎮化過程中，土地的增值被轉變為地方政府的收入和開發商收益，被征地農民的利益缺乏有效的保護，人為拉大了城鄉差距。

他認為，農民拿著手裡的地可以平等買賣，而不是政府來征地，這自然就保障了農民的收益和財產權益。

那麽，既然允許集體經營性建設用地入市，是否會衝擊地方政府的財政呢？此外，村集體是否有能力承擔起建設用地出讓主體的責任呢？

在劉守英看來，衝擊肯定會有，但這要拆開來分析。一方面，作為制度安排，一定要考慮到其銜接性，不能一下子放開，以免衝擊到房地產市場，也不能一下子就斷掉地方的土地財政；另一方面，在集體建設用地上搞開發建設，不但不會衝擊政府的收入，相反還有利於減輕政府負擔，因為政府打造的很多工業園區，其實本來就不掙錢，而且將工業園區、城中村的土地資源盤活之後，政府通過城市的轉型更新，可以獲得更高的收益。

浙江省德清縣是第一批15個農村集體經營性建設用地入市改革試點之一，通過試點集體土地入市，發現並未造成對國有土地市場的衝擊，反而激活了一部分用地供給，使原本閑置低效的農村建設用地得到有效利用，城鄉統一的建設用地市場應是一個“合理競爭，優勢互補，互利共贏”的市場。

但村集體的能力在一定程度上製約著現階段的土改。

劉守英表示，村集體組織需要在允許集體土地入市的基礎上，通過經濟活動慢慢培育和成長。“農民要是真正有集體資產可以支配，其出讓主體的能力是可以培養的。比如有些地方探索股份製、委託經營，這都是創新，關鍵是一定要去做。”