積極財政政策加力提效的路徑

作者｜李帆　閆嘉韜「中國人民大學公共管理學院；中國財政科學研究院」

文章｜《中國金融》2019年第3期

擴內需：提高居民邊際消費傾向

積極的財政政策是政府主動相機抉擇，“逆經濟風向行事”，通過“削峰填谷”，熨平經濟波動。在應對經濟增長下行壓力時，通過增加政府支出、降低稅率、擴大赤字等方式刺激經濟增長，促使經濟逐漸復甦。對於積極的財政政策有效性來說，財政乘數的大小至關重要。財政乘數的作用機理是政府支出或減稅—居民收入增加—居民消費需求增加—供給擴大，因此，財政乘數作用發揮其中的關鍵環節是居民取得收入後會增加消費需求。

當前，在外需不確定性增強和投資增速下滑的背景下，消費作為拉動經濟增長“三駕馬車”中的“頭馬效應”不斷凸顯。中央經濟工作會議也將促進形成強大國內市場列為2019年要抓好的重點工作任務之一。近年來，最終消費支出對經濟增長貢獻率不斷攀升，2017年最終消費支出佔GDP比重達到53.6%。然而，最終消費支出同時包含了政府消費支出與居民消費支出，2017年，居民消費支出佔GDP的比重不到40%。這一數字遠低於美國（69.5%）、日本（56.3%）和印度（59.1%）等其他國家。另一方面，我國居民的邊際消費傾向處於不斷下降趨勢。在居民邊際消費傾向不斷下降情況下，顯然，積極財政政策中的乘數效應是有限的。

提高邊際消費傾向面臨幾個方面的障礙：一是居民人均可支配收入增速放緩影響居民消費能力持續提升，近五年居民人均可支配收入增速持續下降，降幅大於GDP增速降幅；二是收入差距加大製約了中低端收入的消費潛力，數據顯示，近年來，我國基尼系數已由2015年的0.462升至2017年的0.467，由於高收入者的邊際消費傾向要低於中低收入者，財富差距的擴大會抑製整體居民的消費增加；三是房價快速上漲對居民消費增長帶來的擠出效應開始明顯顯現；四是高品質商品和服務業有效供給相對不足，導致大量中高端商品和新興服務消費外流。

積極的財政政策要著力拉動消費需求，為提高邊際消費傾向提供基礎和條件，其中包括：把穩就業擺在突出位置，深入實施就業優先戰略；進一步縮小城鄉之間、城鄉內部收入差距，促進提高低收入者勞動報酬，促進增加農民收入；推動農業轉移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶；加快完善住房租賃制度，保障居民基本居住需求得到滿足；著力擴大高端優質商品的供給量，擴大服務消費領域對外開放。

降成本：實施更大規模的減稅降費

我國現行的稅制結構是以間接稅為主體的稅制結構，間接稅作為價格的構成要素之一，通常可直接嵌入商品售價之中，並且可以通過價格管道向社會轉嫁。以2017年為例，全年增值稅、消費稅共徵收6.66兆元，佔比47%；而企業和個人所得稅只有4.4兆元，佔比30.5%。從公平的角度，間接稅體制下，由於邊際消費傾向遞減，低收入者的實際負擔較重，不利於有效地調節收入分配和縮小貧富差距。因此，要降低企業生產經營成本，重點要降低流轉性稅費，其中以增值稅為主要代表。自2018年5月1日起，製造業、交通運輸業等部分行業增值稅稅率下調，增值稅稅率從17%、11%、6%三檔變為16%、10%、6%，但還沒有實現三檔並兩檔的既定改革目標。目前來看，三檔並兩檔是增值稅改革的大趨勢，16%的基準稅率可考慮較大幅度下調，在完善增值稅稅制的同時，實現增值稅總體稅負的下降。

考慮全球稅收競爭趨勢，適當下調企業所得稅稅率。目前中國企業所得稅稅率為25%，有一定下調空間。同時小規模納稅人的納稅標準可以進一步提高，使更多的小微企業能夠享受到稅收優惠。在降低名義稅率的同時，要進一步規範稅基，推動稅制的公平與透明。

降低社保費率也應當成為降低企業生產經營成本的另一個重點。數據顯示，中國的社保費率在全世界範圍內居於前列，其中由企業負擔的社保費率高達32.9%，遠高於OECD國家平均20.7%以及全世界平均15.8%的水準。因此減輕企業的社保費繳費負擔仍有較大空間。此外，還應進一步加大政府性基金、稅外各類收費的清理整並力度。

補短板：形成投資與消費需求的良性循環

一般而言，增加支出比減少稅收帶來的擴張性效應往往更大、更直接，可以快捷、有效地在短期內解決經濟下行問題。與以往的政府支出擴張不同，當下我國實施的擴大政府投資操作，不僅是擴大社會總需求，更是服從服務於供給側結構性改革主線要求，必須以精準補短板為重點，釋放有效需求潛力，優化中長期供給。因此，補短板的重點是民生領域、技術領域的短板，這些短板與最終需求緊密關聯，從這個意義上說，補短板既擴大了有效投資需求，也滿足了消費需求。

著力在人力資本投資和基礎研究領域補短板。“內生增長理論”認為人力資本積累和技術進步是經濟長期持續增長的內生因素而兩者都具有外溢性和公共品的某些特徵，加大公共投資中人力資本投資份額將在中長期內增大財政乘數，取得良好的政策效果。因此，按照中央經濟工作會議要求，一方面，要加大製造業技術改造和設備更新，加強人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設；另一方面，要增加對學前教育、農村貧困地區兒童早期發展、職業教育等的投入。

著力在現代服務業和民生領域補短板。一是在社會養老、育幼、醫療等領域集中發力，更好適應居民消費結構更新需要和人民對美好生活的嚮往。二是在精準脫貧和鄉村振興方面補短板。三是加快改善貧困地區的生產生活條件，確保在2020年後脫貧地區持續發展進步、脫貧群眾持續增收致富。補齊農村基礎設施和公共服務設施建設短板，改善農村人居環境，促進城鄉之間要素合理流動、高效配置，推動城鄉一體化發展。

提績效：增加財政資金使用效率

為了適應減稅降費的需要，通過調整優化財政支出結構，切實保障重點支出需要。政府帶頭過“緊日子”，壓縮“三公”經費等一般性支出，節用裕民。適度擴大政府預算內財政赤字，使地方政府隱形債務顯性化，有利於降低融資成本和風險，提高地方政府財政的可持續性。

進一步優化支出結構，全面實施績效管理。全面實施績效管理是國家治理現代化的需要。通過實施績效管理，加強對政策實施結果跟蹤問效，推動優化財政資源配置、提高資金使用效益，努力實現少花錢、多辦事、辦好事。下一步，要實現財政資金的全覆蓋，將政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算全部納入績效管理；貫穿預算管理全過程，實現所有資金，從預算編制、執行、監督與績效管理的同步；推動管理體系的全方位，形成部門、政策、項目預算的績效管理格局，達成任何部門、任何領域全面推進績效管理局面。

進一步增強財政預算決策的科學化、民主化水準。積極引入第三方機構參與績效管理，充分發揮第三方機構獨立、客觀、專業的優勢，增強預算評價、監督的透明度和公開度，提高政府行政效能；提高預算決策的公眾參與度，決策科學化體現為政府以納稅人需求為導向，通過鼓勵居民和社會團體等多方參與，使預算可以在不斷的討論與修正中逐漸體現出絕大多數公眾的偏好。

穩預期：向社會注入確定性

預期管理已經成為現代巨集觀經濟理論與政策的核心變量。其機制在於通過資訊溝通能夠改變市場進行預期時所依賴的資訊集，使市場能夠明確巨集觀政策意圖，從而有效協調、引導和穩定社會預期，力求政策效應最大化。隨著我國社會主義市場經濟體系不斷完善，市場在資源配置中的作用持續增強，預期在巨集觀調控中的重要性得到明顯提升。中央經濟工作會議明確提出“必須及時回應社會關切，有針對性主動引導市場預期”。

積極的財政政策應該重視預期管理，通過提高財政政策的規則性和透明度水準，強化政策部門與市場主體的溝通，形成穩定的政策預期、確定的收入和支出預期。經濟學中流行的消費理論，如相對收入假說、持久消費假說、生命周期假說、預防性儲蓄假說等，均在論證收入和現期消費之間的關係，如果對未來收入有穩定增長的預期，那麽消費將隨之增加；反之則相反。因此，進一步完善個人所得稅，專項附加扣除制度落地將有助於穩定對未來的預期。

形成景氣的預期是積極的財政政策能夠刺激總需求增加的關鍵。景氣預期會增強人們的消費傾向，從而提高財政乘數；景氣預期還可以直接拉動私人部門的投資。2018年，中美經貿摩擦程度的加深增加了經濟運行的不穩定性，第三季度的消費者信心指數較第二季度有所下滑，外部環境變化導致收入下降、失業率提升的預期加劇了消費增速的回落。因此，積極財政政策應主動作為，緩解中美貿易摩擦持續升溫對就業的衝擊，穩定居民景氣預期和消費信心。

此外，主動引導預期應當成為新形勢下減稅降費的鮮明特徵。較大幅度降低名義稅率有利於較短時間內形成景氣預期、重塑投資和消費信心；同時清理和規範稅基，填補過去零敲碎打和討價還價的稅收窪地，降低社會的不確定性，增強稅制剛性。較低的稅率和較寬的稅基形成新的組合，既能有效引導預期，又可以在減稅的同時使國家的稅收收入不會大幅下降。

（本文系中國人民大學2018年度拔尖創新人才培育資助計劃成果）

（責任編輯 許小萍）