徐忠：為什麽房地產稅遲遲無法推出？

　　文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄作家 徐忠

　　為什麽房地產稅遲遲無法推出？徐忠認為，很大程度上，是因為目前“畢其功於一役”、自上而下、依靠立法推進房地產稅這一改革方式出了問題。在他看來，我國各地發展情況並不平衡，國際上也很難提供成功經驗。

　　建立房地產長效機制首先要改革“改革方式”

　　長期以來，有關房地產的問題一直是“仁者見仁，智者見智”，尤其對於中國房地產市場的看法，大家往往都不一樣。一個重要的問題是，中國的房地產市場跟其他國家是否一樣？我覺得不一樣，很大程度上是因為中國有強勢的政府，能夠採用行政手段去調控。歷史上很多國家都沒有逃過房地產危機，甚至由房地產問題引發金融危機。強勢政府也是一個雙刃劍，好的方面是可以強力推動一些改革，或先以行政手段暫時控制住問題，再逐步建立機制解決問題；不好的方面是我們房地產的問題主要是政府對土地市場行政乾預依靠土地財政形成的。我們現階段有沒有可能把房地產市場的核心問題解決，建立長效機制，這是值得深入研究的。

　　土地的市場化配置勢在必行　　

　　討論中國的房地產問題，首先要放在一個大的背景下，即現階段中國經濟區域分化特徵比較明顯。通過對比珠三角、長三角、京津冀、東北和西北地區的城市發展水準就可以看到這個問題。目前，我國的人口可以在全國範圍內跨區域自由流動，城鄉之間、城市之間的人口流動正在進行之中。除了城市化、區域化發展之外，我們還在大力搞鄉村振興戰略，整個城市化的發展趨勢可能會對房地產市場造成巨大的影響。此外，很多地方地鐵、高鐵都建了，環境改善了，這些基礎設施條件的改善也會體現在房地產的價格和人口流動上。

　　2016年之前不同能級城市的房價分化明顯，房地產市場自然分化，房價上漲從一線熱點城市依次向二線和三四線城市傳導。2016年9月以來由於採用分類調控的方式，使得中國房地產市場逆向分化，也就是說，一二線城市及熱點三線城市政策環境日趨嚴厲，呈現出限購、限貸、限售、限價、限商的五限格局；而非熱點的三四線城市政策環境相對緩和，許多城市頒布了“棚改+高貨幣化補償”的積極去庫存政策。2016年9月以來，調控城市與非調控城市間房價漲幅差異明顯。調控城市房價漲幅持續回落，部分城市房價略有回落，非熱點三四線城市房價漲幅明顯。這種調控方式實際上使供求的矛盾加劇了，很多情況下在一二線城市供求的矛盾並不反映在價格上，反映的是“量縮價穩”，推遲網簽，價格失真。值得注意的是，調控城市的房價是由於你買不到房子，或者買的房子的價格低了，但是可能車庫價格漲很厲害，加上去並不低。三四線棚改、貨幣化補償，消化庫存，市場熱度高漲，容易導致對這些地區房地產盲目樂觀。價格的失真不但會誤導投資者，也會誤導決策者。

　　金融視角下如何引導居民儲蓄投向值得關注。我國目前居民財富超過60%配置於房地產，遠高於發達國家。如果沒有對居民儲蓄投向的正確引導，就會產生資產價格泡沫和系統性風險隱患，如果居民資金過度配置於房地產行業，也不利於中國經濟轉型、產業更新和競爭力提高。金融視角下，我國和其他國家房屋貸款有一個很大的差別就是首付比例。我國很多城市的首付比例達到了60%甚至70%，這個因素導致我國和其他國家出現的房地產市場的問題是不一樣的。美國次貸危機或者其他國家出現的房地產問題往往是零首付、低首付所致，一旦房地產價格走低，首先出問題的就是金融機構，繼而在整個金融體系中蔓延下去。而我國的房地產市場一旦出現問題，60%的首付比例對抵禦金融體系風險便起了很好的作用，但過高的首付比例從社會資源的配置效率角度來說是很低的，這也是考慮我國房地產問題必須面對的現實。此外，我們應該把金融市場、城市化和房地產放在一個背景下來考慮。現如今，中國的人均GDP已經超過了8000美元，在這個經濟發展階段，居民的財富開始快速積累。有人提出了金融周期對房地產有什麽影響的問題，這個問題也值得深入思考。例如，當前一、二線城市嚴格調控，三、四線城市政策相對緩和，這種背景下供求矛盾必然加劇。一、二線城市很多矛盾並不直接反映在價格上，而是反映在量縮價穩、推遲網簽、價格失真、庫存虛高等方面；三、四線城市的棚改、貨幣化補償，消化了庫存，市場熱度高，但容易導致盲目樂觀。如此一來，居民的資金流向三、四線城市買房，這是泡沫以另外一種方式在體現，如果沒有一個長效機制，只能“按下葫蘆起了瓢”，只是把一些問題暫時掩蓋了，並沒有真正地解決房地產的問題。

　　土地錯配和低效率使用阻礙了城市化的進程。從需求側來看，城市化始終是支撐房地產市場的主要力量，近年來我國的城市化進程由“城鎮化”轉向“都市化”。大致在2012年之前，中國的城市化體現為“城鎮化”，即人口向城鎮集中，大城市、中小城市之間人口流向的速度沒有系統性差異。此時，城市住房需求總體上升，帶動城市房價總體上漲。2012年以後，中國的城市化開始從“城鎮化”向“都市化”轉折，人口加速向大城市和特大城市集中，而中小城市人口流入速度相對緩慢。由於不同能級城市人口流入速度出現分化，使得房地產市場需求力量產生差異，房價增速因此出現分化。 2011年以來，一線城市、重點二線城市常住人口同比增速遠高於三四線城市，其房價漲幅也大大高於三四線城市。如果我們用小學生在校人數與房地產市場進行分析，就更容易看得出來，人口的流入與房價的上漲密切相關。但是，從供給的角度我們可以看出來，城市化布局失衡，土地錯配和低效率使用，形成房地產供給的人為約束；行政乾預過多，一二線居住用地佔比過低，工業用地佔比過高。不同能級城市之間土地供給力度存在差異。2004年全面實施土地招拍掛制度實施以來，地方政府壟斷了土地供給權，土地出讓收入又是地方政府重要的收入來源，土地供給實際上是非競爭性非市場化的，土地招牌掛制度也應隨著土地市場化和房地產稅等長效機制的建立而改革完善。

　　建立一個全國城鄉統一的土地當量市場勢在必行。人口是更多的向一二線流入，但是土地的供給卻更多的是在三四線城市。並在人口流向越多城市，土地供應越少。可以看出來，怎麽樣讓土地市場既要保持18億畝的耕地紅線，同時又讓土地市場供給更加市場化，能夠適應中國的城市化、區域化發展，提高土地使用效率，可能是房地產市場改革的一個很重要的方面。人口在向長三角、珠三角等一、二線城市流動，而房地產政策調控最嚴的也是這些一、二線城市。但政策調控的問題在於，調控方向從增長的角度來說是遏製這個城市經濟的自然發展。中國經濟要從高速增長轉向高品質增長，就應該讓更多的資源按照市場化的方式去配置。很大程度上，我國人口已經自然流動，資本也已經實現市場化了，但土地現在依然是行政調控，行政調控的土地市場自然會造成很多錯配。關於土地的市場化改革問題，我們十年前做了一個研究，是關於在全國建立一個統一的土地當量市場。我國當前土地的一個重要問題是，許多城市或地區會發現很多閑置耕地，例如北京郊區、上海郊區以及廣州等地都出現這樣的現象。這是因為，我們要保證18億畝耕地紅線，如果建設用地佔了耕地，就需要把其他土地變成耕地，即佔補平衡。實際上，由於不允許跨區域佔補平衡，城市周邊的耕地並沒有用於工業化、城市化，也沒有真正地用於農田開墾，就造成了土地的浪費。如果我們可以建立一個全國統一的土地當量市場，各地區的土地計量標準一致，把所有土地能生產的糧食用當量的概念轉換一下，土地便能夠以市場化的方式獲得更好的經濟發展資源。如此一來，全國各地可根據各地比較優勢進行發展。最近已允許全國範圍內實現佔補平衡，但遺憾的是相關的全國性的土地交易市場並沒有建立起來。

　　房地產稅對於建立房地產市場長效機制至關重要

　　目前，國家對於一、二線城市的房地產問題已經不能夠完全用市場化的手段來解決了，近段時間以來，國家陸續提出通過租賃房、租售並舉等措施建立房地產市場的長效機制。然而，除了通過租賃住房解決租房的問題以外，實際上還有一個更重要的問題就是，房地產稅頒布會打破房地產隻漲不跌的市場預期，作為房地產市場長效機制的重要組成部分，我們應當把它放在更加突出、更加重要的定位上來看待。

　　作為地方財政收入的重要來源，徵收房地產稅對於理順中央與地方政府關係、優化房地產財稅體制、減少地方政府對土地財政的依賴和投資衝動、積極向服務型政府職能轉變、建設環境友好型和資源節約型社會，具有非常重要的意義，也是健全我國房地產巨集觀調控長效機制的重要手段。早在2003年黨的十六屆三中全會就提出了“條件具備時對不動產開征統一規範的物業稅”政策目標，房地產稅改革均被列入“十一五規劃綱要”和“十二五規劃綱要”。十八屆三中全會將房地產稅改革納入“立法先行”軌道，明確提出“加快房地產稅立法並適時推進改革”。為此，2015年6月，十二屆全國人大將房地產稅立法工作列入五年立法規劃“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”的第一類項目。2016年3月公布的“十三五規劃綱要”進一步提出“完善地方稅體系，推進房地產稅立法”。

　　住宅用地使用權以及與之相關的房地產稅制度安排，是一國產權保護的直接體現。住宅用地使用權與房地產稅密切相關。綜觀世界各國，絕大多數發達國家都開征了房地產稅，同時也是這些國家主要的地方稅種，在地方政府稅收收入中佔有較高的比例。這些國家往往對產權更加尊重，對私有產權保護，對權力有製衡。相反，不發達國家、法制不健全的國家無法規範地開征房地產稅。能否成功地、平穩地開征房地產稅，影響到中國能否成功地跨越中等收入陷阱，在市場經濟的路線上再上一個高度。

　　對全球房地產稅的總體分析表明，房地產稅是各國不動產稅最主要的稅種，佔不動產稅比重平均在90%以上；房地產稅是各國地方政府穩定可靠的收入來源，佔地方政府稅收平均近40%；房地產稅佔GDP的比重較小，稅收負擔相對較輕，OECD和非OECD國家房地產稅佔GDP的比重分別1.05%和0.395%；歷史數據表明，房地產稅佔GDP的比重持續穩定，能夠促進房地產市場平穩發展。通過對對美、英、日、韓和香港的比較分析表明，房地產稅適合不同類型中央地方關係安排的國家和地區，既適用於以美國為代表的完全分權型國家，也適用於適度分權型和中央集權型國家；從功能定位來看，房地產保有環節稅收收入是地方政府重要的收入來源，與公共服務水準直接關聯；從征稅對象和範圍來看，各國房地產稅基範圍廣泛，稅源充足；從計稅依據來看，主要採用房地產評估價值和租賃價值作為計稅依據；從稅率設定來看，各國差別較大，但大都賦予地方政府一定靈活性；從稅收征管來看，普遍對公共房產、居住用房產實施減免和一定的優惠，具有完備的評估及爭議處理機制。

　　房地產稅等長效機制措施應通過地方試點，競爭優化趨同實現

　　目前，黨中央國務院已就房地產市場平穩健康發展明確要求，應堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，既抑製泡沫，又防止房價大起大落。近期，部分城市相繼推出租售並舉、租購同權、共有產權住房以及農村集體建設用地可以進入租賃市場等試點工作，一定程度上推進了住房租賃市場的發展，提高了住房供給的彈性。但由於中央地方財稅關係尚未理順，土地市場化改革未推進，戶籍、社保、醫療、教育等配套措施並未完全跟進。總的來說，這些探索對於抑製房價過快上漲有一定的作用，但依然屬於輔助性政策，仍需要從根本上解決房地產市場的結構性體制性問題。其中，房地產稅是一個重要的政策措施。

　　那麽，房地產稅既然這麽重要，黨的檔案、政府的檔案裡面多次提及，為什麽卻遲遲推不出來呢？我認為，很大程度上是因為我們在改革方式上出了問題。我們在講房地產稅重要性的時候，可能有一些學者會舉很多反例。例如，日本和韓國推出房地產稅以後，房地產市場從此進入了多年的蕭條期。很多文獻以日本、韓國為例和中國進行對比，我認為這是不具備可比性的。而日本和韓國已經完成城市化進程，完全定型了，跟我們並不是處在同一個階段。目前這種畢其功於一役的方式推進房地產稅，即自上而下而決定房地產稅，決策者事實上很難做決策，只能依靠先立法來解決，從立法到出細則至少都是多年後的事了。由此可見，我國房地產稅改革在改革方式上出了問題。

　　中國這麽大且不平衡、各地情況比較複雜，在推進改革的過程中，一方面，國際上很難提供成熟的經驗；另一方面，國家內部很不平衡，城市和農村、東部和西部、工業農業和服務業發展非常不平衡。房地產稅改革可能造成的影響很大，決策層不容易下決心。因此，改革往往應從小範圍開始，而且要強調改革是一種允許“試錯”的過程，可以先試點，如果發現問題，吸取經驗教訓，有些措施可以取消，有些措施可予修正，體現為一個不斷探索的過程。

　　改革是個學習的過程。一開始即便是自認為設計周密的改革，在具體實施時也會發現，設計方案總會有一些缺陷。在試點過程中，就得到了學習和認知的積累。這樣，以後就能知道如何更好地去設計、推動下一步以及其他領域的改革。因此，要有一個允許試錯的改革環境。我們很多的改革“隻許成功，不許失敗”，即便是改革中出現了問題，也要通過其它方式加以掩蓋，也就導致改革的相關經驗無法推廣、教訓也沒有得到充分汲取。

　　有人認為，房地產稅的改革要先立法，只有先立規矩，才能按照新的規則更好地推進改革。但問題是，還沒有開始做，怎麽知道該如何去立規矩呢？有人提出可以借鑒國際經驗。的確，在某些領域，我們可以從國際上借鑒相關的規則經驗，甚至可以“抄”一部類似的法律。但就房地產稅而言，中國這麽大，內部發展這麽不平衡，而且還是一個轉型經濟體，很難確保國外借鑒的法律真正適用。

　　我國房地產稅試點的條件已經相對成熟。對於房地產市場來說，位置和區域是最重要的。這樣一個市場最適合各個地方去搞試點，這是現階段最可以做的事。如果選中國的一個城市做試點，無論是上海、北京或者其他地方，一旦出現問題對中國整個經濟不會有那麽大的損害，風險是可控的。同時，房地產稅作為地方稅種，地方政府有試點的積極性。可以在中央“頂層設計”的框架下，地方政府依據各地差異化的位置和區域開展“基層試錯”。反而如果不願發動地方試點，各地方政府都將矛盾上移，中央就很難做出一個真正的決策。這裡面提到的房地產稅並不是像現在上海、重慶搞的這種，它們不是真正意義上的房地產稅。

　　房地產稅作為房地產調控長效機制的重要內容，政策方向非常明確。從當前我國實際情況來看，加快推進房地產稅改革的基本條件已經具備。目前，應采取“寬稅基、低稅率、可負擔、含存量、逐步實施、激勵相容”的原則，加快推進房地產稅改革。“寬稅基”是指征稅對象應涵蓋全部房地產，體現公平原則；“低稅率”是指稅率設定應簡單易行，不應過高，如在0.2-1.0%之間並由各地自行決定，以便執行；“可負擔”是指應按一定標準設定免征額，如人均30—60米的免征面積，以降低居民負擔，提高征稅效率；“含存量”是指房地產稅徵收範圍應同時包含增量和存量房地產，而不是像重慶和上海等地的試點中只在增量上做文章，將房地產稅徵收與交易環節掛鉤，以有利於居民代際公平，促進存量房供給；“逐步實施”是指房地產稅應采取先試點、再推廣的改革步驟，在推出首批試點具體方案同時，明確逐步全面實施具體期限，以有效引導市場預期；按照激勵相容的原則，可將房地產稅試點與地方發行市政債規模掛鉤，逐步增加以房產稅作為市政債償債來源的比重，更好地激發地方推進改革的積極性，推動改革走向深入。此外，還應理順房地產稅同建設、交易環節稅費的關係。隨著房地產稅逐步推開，要同步下調建設和交易環節的稅費，維持合理稅負水準，完善有利於居民持續換購住房的稅收政策。

　　中國四十年改革開放一個成功經驗是分散決策、地方制度適度競爭、優化趨同，只有通過試點，才能夠在推行過程中知道當前在推進房地產稅究竟有什麽樣的問題，什麽樣的措施是合適的，什麽樣的措施是不合適的。先“自下而上”，然後再“自上而下”，二者相結合，才能成功。改革也容易推進。通過競爭優化趨同去推進房地產稅和其他房地產的政策措施，這樣才能夠尋找到適合中國特色的長效機制。很多長效機制措施都是從國際經驗得出來的，這樣的長效機制究竟是否適合中國國情以及各地情況需要格外注意。事實上，一二線房價已經過高，不能完全依靠市場化方式解決房地產問題，但不代表三四線城市不可以主要依靠市場化方式解決房地產的問題。現階段提出的很多長效機制，需要找一些城市和地區把這些機制都去試點一下，觀察會出現什麽樣的問題，只有這樣才能真正推進住房制度的改革。事實上，除了房地產之外，養老、醫療和教育等方面的改革也應以這種方式推進。

　　(本文作者介紹：人民銀行研究局局長徐忠)