文/新浪財經意見領袖專欄作家 連平（植信投資首席經濟學家兼研究院院長）等
2021年3月5日，國務院總理李克強在作政府工作報告（下稱《報告》）時闡述了2021年經濟社會發展總體要求。《報告》在總體上呈現出三大特點：一是政策回歸常態化，年內經濟運行目標包括增長、物價、就業等基本回歸到疫情前水準。政策含義在於淡化經濟增長“量”的目標，引導各方面集中精力推進改革創新、推動高質量發展。二是政策更加下沉，更貼近實際需要。比如延續普惠小微企業貸款延期還本付息政策、加大再貸款再貼現支持普惠金融力度、延長小微企業融資擔保降費獎補政策、加強對中小外貿企業信貸支持、將小規模納稅人增值稅起徵點從月銷售額10萬元提高到15萬元、對小微企業和個體工商戶年應納稅所得額不到100萬元的部分，在現行優惠政策基礎上再減半徵收所得稅等等，均體現政策在進一步解決小微企業融資難問題更加落地。三是宏觀政策延續中央經濟工作會議基調，強調連續性、穩定性、可持續性。在碳達峰行動方案、解決好大城市住房突出問題以及規範發展第三支柱養老保險等方面繼續保持了政策延續性。具體而言，有十點內容值得重點關注，把握好這些重點關注內容，對於做好全年工作會有很好的指導意義。
一、積極財政政策提質增效、更可持續
積極財政政策仍有不小的力度，政策重心適應經濟發展目標調整。在《報告》中，GDP增速目標與預算赤字和新增地方政府專項債安排之間存在顯著的預期差。一方面，6%以上的GDP增速設定明顯低於外界此前的普遍預期；另一方面，3.2%的財政預算赤字和3.65兆的新增地方政府專項債安排均在一定程度上超出了外界的一般預期。在回歸常態的基調下，這樣一組預期差實際上反映了2021年經濟發展目標的結構性變化和財政政策重心的相應調整。2021年財政收入增速回正，甚至達到兩位數將是大概率事件。為鞏固拓展疫情防控和經濟社會發展成果，扎實做好“六穩”工作，全面落實“六保”任務，確保經濟運行在合理區間，保持財政支出適度正增長十分必要。而財政政策的重點將從通過基建投資直接拉動經濟增長轉向效率更高、結構更為靈活、重點更加突出的公共消費和服務領域。
具體表現一是促進創新，推動實體經濟高質量發展。主要表現在加大在科技和教育領域的投入，對企業研發費用實行加計扣除，頒布稅收優惠和補貼機制鼓勵企業的研發和創新等方面。二是優化和落實減稅政策，繼續助力市場主體增強活力。2020年，企業減稅降費規模達到2.6兆元，並取得了良好的經濟效果。2021年，針對小規模納稅人的增值稅優惠，以及針對小微企業和個體工商戶進行的所得稅減免政策有望進一步擴大減稅降費規模。三是支持擴大內需，挖掘國內市場潛力。2021年，財政資金將繼續擴大有效投資，在促進區域協調重大工程、“兩新一重”建設、基建短板、信息網絡、現代化服務體系以及有利於保障和改善民生的相關項目中積極作為。四是促進全面實施鄉村振興戰略，提高糧食和重要農產供給保障能力。五是大力支持汙染防治和生態建設，扎實做好碳達峰、碳中和等各項工作。為保證積極財政政策能夠順利高效地執行，常態化財政資金直達機制將得到進一步建立和完善，覆蓋範圍也將繼續擴大，納入直達機制中央財政資金將達到2.8兆元，規模明顯大於2020年。
二、中性貨幣政策要平衡好恢復經濟和防範風險的需求
《報告》指出，貨幣政策要靈活精準合理適度，處理好恢復經濟與防範風險的關係。2020年貨幣供應量和社融增速明顯高於名義GDP增速，是促進經濟增長向潛在產出水準回歸。2021年國內經濟增長回到潛在產出水準附近，因此全年貨幣供應量和社融增速的目標是與名義經濟增長基本匹配。
《報告》指出，推動實際貸款利率進一步降低。2020年銀行對企業和居民的貸款利率降低，一方面源於LPR的下調，一方面源於銀行貸款相對LPR加點比例減小減點比例增加。去年5月之後，銀行貸款利率下調主要來自於後者。2021年LPR進一步下調的可能性不高，但是通過LPR改革，還有進一步降低實體經濟融資成本的空間。
2020年央行創設兩項直達實體經濟的貨幣政策工具，其中普惠小微企業延期還本付息政策適用的時間是從去年6月至12月。今年年初這項政策延長至一季度末，《報告》中指出，延續普惠小微企業貸款延期還本付息政策，表明延期還本付息的政策適用時間還將繼續延長。國內宏觀經濟增長已經恢復到疫情前的水準，但是在微觀層面，部分企業經營仍然面臨一定困難。今年前兩個月，國內企業債券違約規模超過250億元，明顯高於去年和前年水準。對於部分小微企業，經營壓力仍然較大，因此直達實體經濟的貨幣政策工具還將繼續使用。這也是宏觀政策繼續為市場主體紓困，保持必要支持力度，不急轉彎的體現。
《報告》中提到，繼續引導金融系統向實體經濟讓利。2020年金融系統向實體經濟讓利1.5兆，主要通過四個途徑實現：一是深化LPR改革引導貸款利率下降讓利5900億；二是再貸款再貼現支持發放優惠貸款利率讓利460億；三是債券利率下行向債券發行人讓利1200億；四是兩項直達實體經濟貨幣政策工具讓利1200億。2021年企業債券融資利率大概率高於2020年，這方面讓利較難。其他三個途徑仍然可以在2021年繼續給實體經濟讓利。
三、加大金融支持實體力度，嚴守金融風險底線
《報告》明確，要延續普惠小微企業貸款延期還本付息政策，加大再貸款再貼現支持普惠金融力度。延長兩個貨幣政策直達工具，主要是考慮當前經濟雖然處於復甦進程中，但國內外經濟環境仍存在一定的不確定因素，小微企業等市場主體要恢復元氣、增強活力，仍需要“再幫一把”。但由於當前主要目的不是“救急”，因而力度、節奏上與去年相比可能會有所變化，需要視二季度及下半年宏觀經濟走勢和相關企業經營情況而定。
《報告》將今年大型商業銀行普惠小微企業貸款增長目標確定為30%以上，而去年政府工作報告中提出的大型商業銀行普惠小微企業貸款增長目標是50%以上。事實上，2019年，中央和監管部門對於大型商業銀行普惠小微企業貸款增長設定的目標就是30%以上。2020年新冠疫情特殊背景下，為支持小微企業渡過難關，中央和監管部門提升了銀行業機構普惠小微企業貸款增長目標的要求。隨著我國疫情得到基本控制、經濟穩步向好，加之小微企業經營恢復也參差不齊，內部存在結構性差異，今年大型商業銀行普惠小微企業貸款增長的目標重新設在30%以上，是向常態化管理的回歸。除銀行針對小微企業內部差異化需求加強信貸精準投放外，還需要發揮政府、監管的合力，通過深化“放管服”、財稅改革等措施，共同為小微企業解決後顧之憂。
針對金融風險處置，《報告》強調要壓實各方責任，堅決守住不發生系統性風險的底線。2014年以來，監管部門先後建立了全球系統重要性銀行、國內系統重要性銀行評估與識別機制，進一步夯實了我國金融風險監管框架。在全球系統重要性銀行、國內系統重要性銀行監管框架陸續建立和完善之後，建議我國各地下一步也可以著手建立相應的地方重要性銀行監管框架。地方銀行長期扎根地方，是支持地方重大重點建設、服務民企小微和三農的信貸主力軍。其中一些規模相對較大的地方銀行，尤其是省級法人銀行，一旦出問題，有可能引發區域性重大金融風險。相較於國有大型銀行，地方銀行公司治理不完善、風控體系不健全等短板較為明顯，其未來出風險的概率要遠遠超過大型銀行。這一點無論是從上世紀90年代海南發展銀行倒閉，還是從近年來包商銀行進入破產程序等案例來看，都可以得到印證。將地方重要性銀行納入特別監管後，地方政府和地方金融監管部門不但要對相關銀行進一步加強監管和風險監測預警，督促其不斷提升內部治理；同時在政策允許的範圍內，也可集中地方優勢資源，按照貢獻對等的原則，在推動境內外上市、配強國有股東、加快資本補充等方面對地方重要性銀行給予更大支持。
四、政策扶持科技創新，製造業轉型力度加大
相較於前兩年，今年《報告》中關於開展和支持科技創新工作的亮點更多。一是明確指出要依靠創新推動實體經濟高質量發展，將創新與實體經濟與高質量發展向結合；二是將提升科技創新能力上升到了國家發展戰略的高度，謀劃推進“科技創新2030—重大項目”；三是首次給出基礎研究的增速——中央本級基礎研究支出增長10.6%；四是對製造業企業的支持力度進一步加大，包括將製造業企業加計扣除比例提高到100%，對先進製造業企業按月全額退還增值稅增量留抵稅額，提高製造業貸款比重和擴大製造業設備更新和技術改造投資等；五是確定工業互聯網、5G網絡和千兆光網為2021年的重點發展方向；六是首次提出要弘揚工匠精神，以精工細作提升中國製造品質。
上述亮點可以看出政府對於科技創新，尤其是製造業創新的重視程度超越以往。改革開放以來，我國利用制度優勢，依靠“人口紅利”，成為了當前全球唯一擁有所有門類和最完整產業鏈的製造業第一大國。然而，與製造業強國相比，我國還有很大的差距要追趕。在許多關鍵領域依舊面臨“卡脖子”的尷尬現實下，在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局和作為“十四五規劃”開局之年的大背景之下，中國製造業必須由大而全向強而精轉型。科技創新是引領轉型發展的第一動力，而科技創新的核心就是研發。與製造業強國相比，現階段中國研發投入仍顯不足，研發佔GDP比重目前在2.2%左右，較美國的2.8%、日本的3.3%和德國的3.1%仍有明顯的提升空間，並且我國的科技成果轉化率也較低。表明市場機制在推動創新驅動中的作用不足，市場化手段對企業科技創新投入的激勵作用有限，企業並沒有真正成為科技創新的主體。今年的《報告》中的相關政策將會有效起到創新驅動中的激勵作用，激發創新驅動內生動力，促進市場改革與創新驅動同頻共振，促進科技創新與實體經濟深度融合，更好發揮創新驅動發展作用。同時，“工匠精神”和提升品質的措辭也體現了政府對於改變我國製造業產品當前總體處於全球中低端地位的決心。
五、擴大內需成為恢復經濟的戰略基點
相較於前兩年，在構建新發展格局下，擴大內需的重要性進一步加強。因此，2021年的政府報告中，繼續沿用了“十四五規劃”中擴大內需之一戰略基點的說法，並在此基礎上強調要充分挖掘國內市場潛力。一方面是在去年受到疫情嚴重衝擊之下，穩定並同時提振消費；另一方面是繼續擴大有效投資，尤其是“兩新一重”項目上的投資。
當前，中國經濟恢復的基礎尚不牢固，經濟復甦仍不平衡，還面臨很多挑戰和不確定性。此次《報告》延續“十四大”的說法，將擴大內需上升到了戰略高度，突顯出堅持擴大內需對於穩定當前經濟的重要性。對於擴大內需，《報告》的亮點在於，緊緊圍繞改善民生拓展需求，促進消費與投資有效結合，實現供需更高水準動態平衡，而不是簡單地通過大水漫灌和多加杠杆來強行刺激需求。在部署穩定和擴大消費時，首先強調“多渠道增加居民收入”，抓住了促進雙循環的關鍵點，也與此前“2021年居民收入穩步增長”的目標相匹配。其次提到“擴大縣鄉消費”表明農村鄉鎮也是我國內需市場的重要一環。其三，在汽車消費上首次提出“取消對二手車交易不合理限制”標誌著二手車市場將在促進我國汽車消費方面起到重要作用。最後，在2020年消費受到疫情的嚴重衝擊之下，線上消費模式在《報告》中佔據篇幅明顯高於此前，也體現出政府對於線上消費的支持力度將會進一步加大。在擴大有效投資方面，“安排地方政府專項債券3.65兆元”和《報告》中提出的宏觀政策要繼續為市場主體紓困，保持必要支持力度，不急轉彎，根據形勢變化適時調整完善，進一步鞏固經濟基本盤相一致。
六、保障好群眾住房剛需，解決好大城市住房問題
2021年住房政策的主基調還是回到改善住房供求關係上，在“房住不炒”和“三穩”的基礎上，通過“三道紅線”和住房貸款集中度管理制度抑製投機性需求的同時，增加土地供給、安排專項資金、集中建設等方法，增加住房供給，尤其是針對農名進城農民的剛需住房供給，以及大城市租賃住房的供給，促進房地產市場健康發展。《報告》中延續了2020年中央經濟工作會議的提法，首次提出，要解決好大城市住房供給不足的問題，還是要先從土地市場（供給）進行優先考慮，增加大城市租賃住房的土地供給，包括開發存量閑置用地，提升土地利用效率，當前房地產調控政策較以往更具針對性。
當前大城市高房價對年輕人進城設置了較高的門檻，如果不加以緩解，則可能出現階段性“逆城鎮化”的情形，對城市的就業、生產、消費等領域都會產生負面衝擊。《報告》提出，“規範發展長租房市場，降低租賃住房稅費負擔，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難”。去年出現的暴雷問題很大程度上是中間商的管理和經營問題，因此從短期的角度來看，需要規範住房租賃市場秩序；長期來看，應當鼓勵城市增加多種手段的租賃住房，推進“租購同權”，促進租賃房市場健康發展。目前我國住房租賃人口規模在1.5億左右，大城市租賃人口約佔三分之一，其中以進城務工和年輕人居多，因此有必要加快發展住房租賃市場，解決部分人口淨流入多、房價高、租賃需求缺口較大的大城市問題。
七、優化區域經濟布局，新型城鎮化建設邁向新高度
《報告》提出，“深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，加快農業轉移人口市民化，常住人口城鎮率提高到65%，發展壯大城市群和都市圈。”未來農村人口轉城市人口將成為新型城鎮化過程中人口流轉的主旋律，根據常住人口城鎮化率目標測算，預計“十四五”期間每年新增城市人口約1000-1100萬，戶籍人口城鎮化率上升的速度可能比常住人口城鎮化率更快一些，城鄉勞動要素的流動將有所加快。在要素市場化配置的背景下，過往對農民土地財產權變現的限制條款將逐漸松動，農村土地改革將為農民轉城鎮戶籍鋪路搭橋，未來有望建立健全城鄉統一的建設用地市場，新的征地制度將提高補償標準並解決好征地農民的安置問題，包括住房、社保、就業等問題，保障農民的長遠生計，有助於農村勞動力的進一步轉移，增加新型城鎮化過程中的住房需求，壯大城市群和都市圈的建設。對比“十三五”規劃，下個十年核心城市和重點城市將進入都市圈建設時代，未來都市圈同城化發展將成為新型城鎮化發展中的重要部分。
《報告》提出，優化區域經濟布局，促進區域協調發展深入實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，構建高質量發展的區域經濟布局和國土空間支撐體系。未來一個逐漸清晰的趨勢是有更多內陸地區經濟增長極出現。《報告》中將“長江經濟帶發展”、“促進中部地區加快崛起”擺在較為重要和突出的位置，這是對比“十三五”規劃中新的變化。預計到2025年長三角仍將處於領先梯隊，城鎮人口淨流入達到1350萬，長江中遊城市群開始承擔更多重任，城鎮人口淨流入約1000萬。珠三角和成渝地區都將承載約800萬新增城鎮人口，排在第二梯隊相對靠前的地區。未來中國經濟將不僅限於長三角、京津冀和粵港澳大灣區三大經濟增長極，長江經濟帶、成渝等新建城市群可能成為勞動、生產、資本要素流入的重點地區，為城鎮化發展帶來新的機遇。
八、從“脫貧增收”到“全面實施鄉村振興戰略”
今年《報告》中對農業農村工作的提法相比去年有很多新意，系統性更強、也更有戰略意義。去年政府工作報告中對農業農村工作的表述為“確保實現脫貧攻堅目標，促進農業豐收農民增收”，關注的重點在於解決農村人口貧困問題以及提高農民收入水準；今年則改為“全面實施鄉村振興戰略，促進農業穩定發展和農民增收”，不光是將農業農村問題上升至國家戰略高度，同時也表明要系統性、全面性地解決我國農業農村發展的根本問題。
農村改革方面，《報告》中對農民群眾普遍關心的有關農村基本經營制度、土地承包關係等重大的、制度性的安排予以明確。對供銷社、集體林權、國有林區林場、農墾等農村國有和集體所有製經營形式提出了深化改革的要求。鄉村建設方面，首先是對建設資金的獲得指明了方向。從去年的“增加專項債券投入”到今年的“提高土地出讓收入用於農業農村比例”，鄉村建設資金來源從過去以融資為主向盤活農村資產轉型。其次是“強化農村基本公共服務和公共基礎設施建設，促進縣域內城鄉融合發展”，其重點已不再如去年所提出的“改善農民生產生活條件”，僅僅滿足傳統農業生產方式的提升和改善。如果結合擴大內需中有關“健全城鄉流通體系，加快電商、快遞進農村，擴大縣鄉消費”的提法，我們隱約可以看到中央對依托城鎮化發展服務業等新型鄉村經濟的決心。
農村改革明確了重要的制度安排，讓廣大農民群眾吃下了“定心丸”，是鄉村振興的制度基礎；在新型城鎮化體系下打破傳統農業生產方式束縛，挖掘農業農村新的增長點為鄉村振興指明了方向；通過土地出讓收入投資農業基礎設施則為農業基礎設施建設規劃出一條可持續發展之路。有了以上系統性的、有戰略指引的政策作為指導，未來一段時期內鄉村經濟發展必將如火如荼。有了鄉村產業的發展、縣域經濟的壯大，農民的就業渠道必將越來越寬，提高農民收入水準也自然會水到渠成。
九、發展“綠色低碳經濟”，推動經濟社會可持續發展
《報告》提出，“協同推進經濟高質量發展和生態環境高水準保護，部門國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%”，這與2020年9月22日，中國在聯合國大會上明確表示“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭於2030年前達到峰值，爭取在2060年前實現碳中和”相比，目標更為具體。碳達峰就是在2030年前二氧化碳的排放達到峰值之後再慢慢減下去；碳中和就是到2060年對排放的二氧化碳通過采取植樹和節能減排等各種方式全部抵消掉。這也意味著我國經濟社會將迎來全面低碳變革。
做好碳達峰、碳中和工作，不但承接了十八大以來“創新、協調、綠色、開放、共享”“綠水青山就是金山銀山”等發展理念，鞏固了汙染防治攻堅戰、藍天保衛戰的階段性成果，同時也為實現高質量發展、建設人類命運共同體等注入了新的內涵。《報告》中“碳達峰”、“碳中和”目標，將有利於我國加強生態文明建設，加快調整優化產業結構、能源結構，早日實現綠色低碳的生產生活方式。
因此，在宏觀制度層面上，要抓緊制定2030年前碳排放達峰行動方案，支持有條件的地方率先達峰；在國家產業政策方面，要加快調整優化產業結構、能源結構，大力發展可再生能源，推動煤炭消費盡早達峰；在金融市場建設方面，要加快建設全國用能權、碳排放權交易市場，完善金融市場體系。
為實現2030年碳達峰，非化石能源將首次成為能源增量的主力軍，這將給我國經濟社會發展帶來深刻的變革。預計從2020-2030年，我國能源消費總量將增長20%；非化石能源佔一次能源比重將從16.4%上升到26.0%，其中光伏、風電潛力最大；化石能源佔比將從83.6%下降至74.0%。與此同時，在碳交易及綠色經濟方面，新能源車、低碳技術和清潔能源材料機遇廣闊。從投資角度看，新能源和清潔能源仍將是下階段的投資重點，大規模的裝機將給這些企業以及產業鏈上的相關企業帶來更多的業務機會。與此同時，電化學儲能的建設在下階段將明顯升溫，由於鋰電池是電化學儲能當前的主要方式，相關電池企業將顯著受益。此外，碳捕捉技術處於探索前期，因此預計該領域對於股權類的資金將有相當大的需求。
十、重點領域深入推進，用改革的辦法激發市場主體活力
2021年的《報告》相比於2020年，在重點領域改革內容上，從進一步轉變政府職能、用改革的辦法推動降低企業生產經營成本、促進多種所有製經濟共同發展、深化財稅金融體制改革等四個方面提出了更具體、更明確的要求。
首先是處理好政府與市場的關係，推動有效市場和有為政府更好的結合。通過轉變政府職能，更好地做好企業的注冊、運營、審批、注銷等服務功能，力圖打造國際化的營商環境。提出將行政許可事項全部納入清單管理和小微企業簡易注銷制度。同時強化有效監管，分級分類細化監管政策、運用互聯網和數字提升監管能力，推動電子證照使用覆蓋面擴展。
其次是改革多項非稅收入制度，切實降低企業成本。主要從能源、交通、電信、租金等方面入手。能源方面，開放電力市場，清理不合理加價，降低一般電價。交通費用方面，取消港口建設費，將民航發展基金航空公司徵收標準降低20%。電信方面，促使中小企業寬頻和專線平均資費在2020年提出降低15%的基礎上再降10%。鼓勵地方對承租國有企業的服務業小微企業和個體工商戶減免租金。
再次是促進所有製經濟共同發展，強調一視同仁、平等對待。要做強做優國有資本和國有企業，繼續深化國有企業混合所有製改革，破除民營企業發展的各種壁壘。特別提出，弘揚企業家精神、支持平台企業創新發展、強化反壟斷和防止資本無序擴張。
再其次是深化財稅金融體制改革，支持市場高質量發展。財稅方面，落實中央與地方事權和支出責任劃分改革方案。融資渠道方面，補充中小銀行資本，增強其服務中小微企業能力，推進政策性銀行分類分账改革，提升保險保障和服務功能。穩步推進注冊製改革，完善常態化退市機制，加強債券市場建設，更好發揮多層次資本市場作用，拓展市場主體融資渠道，優化金融系統。重點提出，強化金融控股公司和金融科技的監管，與前文反壟斷和防止資本無序擴張對應。要求金融機構服務實體經濟本分。
《報告》提出的重點改革領域的著力都是圍繞市場主體的積極性，調動一切可以調動的積極因素，推進改革，更大程度激發市場主體活力和社會創造力，用發展的辦法解決發展不平衡不充分問題。同時，這些改革措施相對更為具體和具可操作性。未來一個時期，各項改革細則和配套措施可能逐步落地，將進一步提升市場主體的活力。
參與寫作人員：
(本文作者介紹：植信投資首席經濟學家兼研究院院長)
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