兩種金融監管模式並立：過渡還是探索？

　　兩種金融監管模式並立：過渡還是探索？

　　21世紀經濟報導 歐陽覓劍

　　本輪國務院機構改革方案，對金融監管機構進行了重大調整，主要有兩方面的內容。第一，將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會。兩個機構整合，金融監管機構由“一行三會”變為“一行兩會”。第二，將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

　　這兩方面改變的核心目標，是將審慎監管和行為監管分開。這首先體現在第二個改變中，審慎監管基本制度將由央行負責擬訂。第二個改變還包括將監管規則的制定與執行分開，監管規則制定須遵循審慎的原則，可以說也屬於審慎監管的範疇。第一個改變則是將銀監會和保監會的行為監管職能整合起來。在機構改革之後，新組建的銀保監會的主要職責將是行為監管，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，保護金融消費者合法權益。

　　審慎監管和行為監管由兩個機構分別負責，這是英國“雙峰”監管模式的主要特徵。在英國的“雙峰”模式下，微觀審慎監管和巨集觀審慎統籌主要由央行（英格蘭銀行）承擔，金融行為局則是負責行為監管的主要部門。在機構改革之後，人民銀行的職能將類似於英格蘭銀行，銀保監會將類似於金融行為局。

　　我國借鑒“雙峰”模式對金融監管機構進行改革，目的是加強監管的統籌與協調，強化綜合監管，以減少監管空白、監管套利、監管滯後的現象。隨著我國的金融深入發展，現行的分業監管模式遇到了很大的挑戰，不同行業之間存在大量的監管套利，這突出地表現在資管產品的多層嵌套中，導致杠杆率高企，跨部門、跨領域、跨行業的金融風險累積。而混業經營使監管套利變得更加便利。針對這樣的狀況，一直都有人建議，改革分業監管，加強綜合監管，以適應混業經營的金融形勢。將銀監會與保監會整合，就是在這方面的探索。

　　而由央行負責審慎監管，銀保監會專注於行為監管，有望解決金融發展與監管之間的矛盾。之前“三會”既要進行金融監管，又擔負促進金融發展的重任，常常難以兩方面都兼顧到，有時出現監管嚴了發展慢了的現象，有時又出現發展快了監管松了的現象。由央行負責審慎監管，並制定監管規則，就可以根據實體經濟發展的需要，從巨集觀上把握金融發展的度，使金融適應、服務於實體經濟的發展。同時，監管規則都由央行制定，可以從源頭上減少監管套利的太空。

　　因為上述這些原因，有人認為，“雙峰”模式應該是我國金融監管改革的目標。那為什麽證監會沒有被整合呢？今後的格局是，在“雙峰”之外還有一套系統，它仍然是分業監管，既負責行為監管也負責審慎監管，既制定規則也執行規則。也就是說，兩種金融監管模式並立。一種解釋是，兩種模式並立是一種過渡狀態。機構之間整合的難度大，應該以漸進的方式推進。銀行業機構和保險業機構之間有很多相似性，例如都有資本金要求，而證券業機構則沒有這方面的要求。

　　與以往眾多改革一樣，金融監管機構改革也遵循了漸進的原則。以往經驗證明，漸進改革是有很多裨益的。但漸進就是為了過渡嗎？並不完全是。漸進的過程中需要探索、總結，有時需要根據實際情況對改革目標和措施進行一些調整。從理論上說，“雙峰”模式有很多優勢，但它是否就能適應我國金融發展的實際狀況呢？例如，將幾個行業的行為監管整合起來，是不是就能防止多層嵌套、監管套利？綜合監管是會約束混業經營中的監管套利，還是會進一步促進混業經營從而導致更多的監管套利？監管規則的制定與執行分開，是會增強監管執行的專業性，還是有可能導致規則的制定與執行在一定程度上脫節？這些問題，要在實踐中才能得到準確的答案。

　　正如周小川行長3月9日在記者會上說的那樣，我們研究了所謂“雙峰”監管的體制，但是，我們目前覺得還是要觀察一段時間，不是說我們就要採用“雙峰”監管的尺度。

　　因此，兩種金融監管模式並立，並不就是要向“雙峰”模式過渡，而是要在這種漸進的改革中，進行試點、觀察、總結，從而找到適合中國金融發展實際的監管模式。（編輯 李靖雲）

責任編輯：陳悠然 SF104