2018年浙江賣地收入全國居首 近6成省市高依賴土地

21世紀經濟研究院分析師 盧常樂

與往年明顯不同的是，今年土地市場整體將“低調”很多。

國家統計局最新公布的數據顯示，2019年1月至2月，全國房地產開發企業土地購置面積同比微降，大部分城市土地成交溢價基本維持在10%左右，明顯低於2015年至2017年平均30%的溢價率水準。

究其緣由，“土地財政”作為地方政府的重要收入保障開始逐漸“褪色”。21世紀經濟研究院分析師注意到，在已經公開的2019年各省市地區的政府財政預算報告中，超過半數的地方政府主動調低了今年的“土地財政”收入計劃，以減輕財政收入對土地出讓的依賴程度。

那麽究竟哪些省市地區對土地財政收入的依賴程度較高？2019年又有哪些省市地區調整土地收入的幅度較大呢？

3月20日，21世紀經濟研究院分析師選取了2018年各省市土地出讓金、一般公共預算收入來統計二者的比值情況，研究不同省市地區的土地財政依賴度情況。與此同時，還選取了2018年各省市的政府性基金收入、2019年政府性基金預算收入，通過對比來了解各省市主動調整土地財政的整體情況。

從土地依賴度排名來看，中西部省份以及近兩年地價、房價漲幅較快的浙江、江蘇等地區對土地財政的依賴度較高，安徽、河南、四川等省份，得益於大規模的棚改貨幣化安置，土地出讓金大幅提升。而在降低土地財政依賴度預算方面，青海、四川與重慶等省市則是調整力度最大的地區。

近6成省市高依賴土地

總體來看，各地國有土地出讓收入受房地產市場政策影響較大，與房地產市場波動周期基本保持一致。

從2018年土地出讓總收入來看，浙江、江蘇、山東土地出讓收入領先全國，皆超過了5000億元，其中2018年浙江省土地出讓金收入7378.81億元，位居全國首位。而青海、海南與寧夏等地區則受供地節奏影響，土地出讓金排名相對較後。

若將2018年各省市地區的土地出讓收入與一般公共預算收入的比值作為土地財政的依賴程度的重要參考標準，則2018年土地財政依賴程度最高的是浙江，比值達到了1.12；其次是江西與安徽，該比值分別達到了0.96和0.9，幾乎與地方一般公共預算的收入持平。

這基本源於近幾年大規模的棚改貨幣化安置行動。以浙江省杭州市為例，自2016年下半年制定拆遷10萬戶的棚改攻堅計劃後，2017年杭州迎來拆遷高峰，從而間接推動2018年上半年，杭州土地出讓金攀升至1345.1億元，遠超歷史同期水準。

21世紀經濟研究院分析師注意到，在統計的30個省、自治區與直轄市中，如以地方上的土地出讓收入佔一般公共預算收入的比值0.5作為劃分標準，則全國30個地區中有17個省市地區的比值超過這一標準，比例接近6成。

這也說明，全國範圍內一半以上的省市地區皆存在著土地財政依賴度較高的現狀。

在土地依賴度排名的尾端，北京、上海與海南這些發達省市的土地財政收入與一般預算收入比值僅不足0.3；同樣內蒙古、寧夏與黑龍江等地區的比值也低於0.3。

21世紀經濟研究院分析師認為，上述兩類地區雖土地財政依賴度皆比較低，但具體構成的原因卻並不相同，一方面如北京、上海、海南這些發達的省市，產業基礎豐富、稅收比例較高，因此對土地財政的依賴程度相對也比較低；另一方面，內蒙古、黑龍江與寧夏等地區則相反，限於經濟發展較為落後，房地產市場熱度不足，從而也直接地影響到當地土地出讓的市場成交情況。

結合2018年公布的各省市土地出讓金在一般公共預算收入中的比值與財政赤字情況，以20%的財政赤字率和土地出讓金佔一般公共預算收入比值0.5為劃分標準，可將現階段全國各省市的土地財政依賴情況分為四種類型：

一是以浙江、江蘇為代表，財政赤字率雖低，但土地財政依賴度較高；二是以北京、上海、吉林和遼寧為代表的地區，財政赤字率和土地依賴度均比較低；三是財政赤字、土地依賴度均較高，以貴州和雲南兩省為代表；四是財政赤字高，但土地依賴度低，以黑龍江和寧夏兩地為代表。

21世紀經濟研究院分析師認為，儘管各地區的土地財政依賴程度有所區別，但財政赤字率一定程度上能夠反映出當地的經濟實力、產業基礎。在此基礎上，上述四類城市中，地區財政赤字率與土地依賴度雙高的省份，在財政收入來源本身就少的條件下，未來更需要警惕一旦土地市場下滑所帶來的衝擊與影響。

超半數下調賣地預期

2018年下半年，由於房地產市場調控的不斷趨嚴，土地市場收緊的跡象明顯。受土地市場“降溫”影響，2019年很多省市地方政府也明確下調“賣地”收入的預期。

21世紀經濟研究院分析師注意到，根據已經公布的2019年各省、直轄市、自治區的財政預算草案來看，超過半數的省份地區明確了將今年的政府性基金收入調整為負增長。

眾所周知，政府性收入通常包括國有土地出讓權、發行彩票等方式所取得的收入，其中從各省市的往年政府性收入實際構成來看，通過出讓國有土地使用權所取得的收入佔據了絕大部分比例。

在統計公開的26個省市地區財政預算計劃中，有15個省市地區明確了今年的政府性基金收入將實現負增長，佔比同樣也接近6成。其中，青海、四川、重慶與浙江四個省市的2019年政府性基金預算收入降幅皆超過了20%，分別下降了60.5%、38.5%、33.07%和20.9%。

在公開的2019年26個省市地區的財政預算草案中，包括廣東、福建、上海、吉林、山西在內的5個省市地區皆在預算草案中明確了今年政府性基金預算收入下降的主要原因“是國有土地使用權出讓收入預算減少所致”。

21世紀經濟研究院分析師認為，這些下調政府性基金收入的省市地區，基本是考慮到國家對房地產市場調控趨緊政策的影響，導致土地出讓市場的不確定性增強，從而主動調整賣地收入的預期。

與此同時，在公開的26個省市地區中，有9個地區的財政預算增加了2019年的政府性基金預算。不過從總體來看，各省市的增幅並不高，預算增幅在5%左右的省市地區就佔到了6席，其中廣東省的預算收入更是直接設定為與2018年收入持平。

陝西和天津兩地今年的政府性基金預算增幅皆超過了20%，且增幅分別達到了29.6%和25.6%。天津市在今年的財政預算草案中，也明確指出“其中土地出讓收入1387億元，增長40.7%，主要是預計土地出讓交易量有所增長”的主要原因。

21世紀經濟研究院分析師認為，儘管可能跟供地的市場節奏有關，使得天津、陝西等省市地區較大幅度地調高了政府性基金的預算收入，但從目前公開的各地政府性基金預算收入目標整體趨勢來看，基本反映出今年各省市對土地市場將身陷縮水之困的整體預期。

從長期來看，各地主動調低土地市場預期，也有助於當前不少地方政府財政對土地出讓收入的依賴，從而提高地方財政質量及收支的穩健度，將利於地方經濟的健康可持續發展。