意見領袖 | 羅志恆
近年來我國持續推出大規模減稅降費，有力地降低了企業和居民負擔，改善了市場主體的現金流，促進了科技創新，有效提高了市場主體的抗風險能力。因此，必須對減稅降費作為積極財政政策的重要實施方式予以充分肯定。但是經歷持續大規模減稅降費後，也產生了一系列問題需要反思，在當前財政形勢下，有必要思考如何更有效率地用好有限的財政資源。
一、減稅降費的效果持續遞減，當前有陷入“減稅降費陷阱”的趨勢
一是大規模減稅降費的效果持續遞減，對經濟的拉動作用減弱，陷入“減稅降費陷阱”。近年來每年都會發布新的減稅降費規模，近年來更是高達2兆以上。但是，減稅降費的同時，伴隨一些非經濟政策的緊縮效應，比如過去一刀切的環保政策、拉閘限電、教培整頓等，企業和居民的信心不足。這導致減稅降費後，企業仍不敢大幅追加投資、居民不敢提高消費，結果就是減稅降費並不能有效地拉動經濟增長，減稅降費的作用衰減，陷入“減稅降費陷阱”。
二是持續的減稅降費讓企業產生對減稅降費的依賴症，也不利於落實稅收法定。持續的新增減稅降費政策某種程度上不符合稅收法定的要求，稅收法定要求一定階段內的稅收政策要保持相對的穩定性。每年新增的減稅降費實際上是對既有稅法的“打補丁”“補丁疊補丁”。同時，市場對新增減稅降費規模持續提高的反應越來越小，甚至認為這已是常規操作，對預期的提振作用逐步下降。一旦企業遇到內外部衝擊市場就呼喚減稅降費，繼而減稅降費推出，這不利於維護企業經營穩定的稅收環境，反而不利於穩定市場預期。
三是減稅降費產生了二次分配效應，部分企業和居民群體缺乏獲得感。營改增後，增值稅是我國的第一大稅種。我國減稅降費主要圍繞增值稅在做文章，包括留抵退稅、對小規模納稅人以及月收入一定標準之下的實施減免、下調增值稅稅率等。以增值稅稅率從16%下調到13%為例分析，假定上遊企業原來確認的收入是100元，應收增值稅銷項稅是16元，合計應收账款是116元；當稅率下調到13%時，理論上的傳導路徑是上遊企業應收增值稅13元，轉嫁到最終消費者承擔的價外稅也下降了。理論結果是：中間環節企業繳納增值稅的現金流負擔減輕了、消費者購買商品更便宜了。但實際情況是佔據強勢地位的上遊企業可能仍要求按照原來的價格即收回116元。因此，該類減稅降費的實際結果是總體降低了稅負，但是在分配上部分上遊和國企受益偏多，部分下遊和民企受益偏少。
四是輿論倒逼、政府被動響應式的減稅降費，導致政策的碎片化，政策的系統性和統籌謀劃不夠，不利於發揮出政策最大的效果。近年來減稅降費政策一定程度上呈現出“輿論倒逼、政府響應”的被動式特徵，從長期看這不利於治理體系和治理能力現代化建設。比如，降低證券交易印花稅，主要是市場呼籲和有關部門推波助瀾。活躍資本市場的關鍵是提高上市公司的質量、強製分紅、引入中長期投資資金、改革交易制度等，印花稅的作用很小、持續時間短。從實施結果看，不僅未能活躍資本市場，而且導致我國每年財政將減收近2000億元。
五是持續大規模的減稅降費導致宏觀稅負下行，是近年來債務快速攀升的重要原因。持續減稅降費導致宏觀稅負大幅下行，財政汲取能力下降。對於一個大國而言沒有一定的宏觀稅負水準，難以應對方方面面的風險挑戰。2022年，稅收收入/GDP已經從2013年高點的18.6%下降到13.8%，一般公共預算收入/GDP從2015年高點的22.1%下降到16.8%，廣義宏觀稅負（四本預算之和剔除重複計算部分）從2013年的35.7%下降到30.2%。當宏觀稅負下行，而支出責任未能削減的情況下，需要由債務來彌補宏觀稅負下行的部分，直接推升了政府債務。
二、要盡快穩定宏觀稅負，財政政策要以支出政策為主、收入政策為輔
一是要充分認識到減稅降費不是萬能的，通過落實法治和穩定政策來解決企業家的期盼。稅收的第一要務是籌集財政收入，其次是調節經濟功能。對於企業和居民面臨的負擔等問題，要橋歸橋、路歸路，否則缺乏系統思維會造成按下葫蘆浮起瓢的問題。比如減稅降費導致債務上升的問題，同樣產生風險。當前環境下，企業家面臨的主要問題是訂單不足，最期待的是法治的落實和政策的穩定，而不能用減稅降費解決企業家面臨的一切問題。減稅降費可以提振信心、降低負擔，但如果能有更好的方式就不應該由減稅降費來承擔，要考慮政策效果的最大化，珍惜有限的子彈和財政空間。
二是減稅降費的生效需要其他政策的配合，減稅降費的方式方法要更加科學，否則事倍功半。如前分析，非經濟政策的衝擊弱化了減稅降費的效果，導致減稅降費僅僅增加了債務。同時，下調增值稅稅率的案例也說明減稅降費要充分考慮到實際執行過程中可能出現的政策漏損。對於企業而言，增值稅是價外稅，主要改善現金流量表，但由於不直接計入利潤表，導致減增值稅稅率並不直接改善利潤表，企業家的獲得感不明顯；而且增值稅佔我國稅收比重太大，不宜再作為減稅降費的重點，否則對財力的衝擊作用太大。要從微觀主體的行為出發考慮減稅降費的傳導路徑，而非想當然認為減稅降費能產生效果。
三是經濟下行期財政政策要以支出政策為主、收入政策為輔。減稅降費等收入端政策傳導鏈條長，需要通過企業和居民等市場主體的行為產生效果，這中間可能受到多種因素干擾，導致政策不一定完全生效。這在經濟下行期尤其明顯，經濟下行期市場主體的行為本身是具有收縮性的。因此，支出政策能發揮出更直接的效果，不論是支持投資還是支持消費，具有立竿見影的效果。
四是要盡快穩定宏觀稅負，避免加劇財政困難。對於對普通老百姓影響不大、但有利於綠色發展的稅種可以擴圍、提高稅率。對消費稅徵收範圍擴圍，從目前以煙酒汽車為主擴展到高端服務業，比如五星級酒店等，同時提高消費稅稅率。提高資源稅、環保稅稅率。研究探索碳稅，研究探索並構建適配數字經濟發展的數據財政體系等，包括數據資產稅、數據財政等。短期可轉讓減持一部分國有股權。
五是要增強財政政策的系統集成性，增強政策的效率效果，推動財政政策從“數量規模型”轉向“效率效果型”，同時強化與市場的有效溝通。從2024年起，頒布財政政策要有系統謀劃思維，將收入、支出和債務統籌考慮；尤其要將增值稅立法與一系列“補丁”統籌考慮；統籌個人所得稅改革，比如家庭徵收、綜合徵收、動態調整扣除額、調整稅率級次和稅率、獎金計算，不能隻碎片化推進專項附加扣除等；統籌社會保險繳費基準、費率與規範征管等。
以政治家的擔當和勇氣，系統推進財稅改革、統籌推進財政政策實施，走在市場預期前面引導預期，加強與市場的溝通。被動式財政政策的主要原因在於與市場溝通不夠，未能主動引導預期。要提前與市場充分、有效溝通，這需要提前系統化謀劃和政治勇氣。
來源：粵開志恆宏觀
(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學研究院財政學博士。新財富最佳分析師宏觀經濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經濟、財政理論與政策。)
香港九龍灣馬來街興發大廈15樓D室