一文讀懂土地承包政策的“穩”與“活”：到期後再延長三十年

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文/《財經》記者 焦建 編輯/蘇琦

“保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變、保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變，同時在第二輪土地承包到期後再延長三十年。”11月26日，中共中央、國務院發布《關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》（下稱“《意見》”）明確提出上述表述。

針對如何保障農民土地承包權益，進一步完善農村土地承包經營制度，推進實施鄉村振興戰略等內容，《意見》實際可被看作為對黨的十九大所提出的“保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年”的相關細化。

“第二輪土地承包到期後再延長三十年，這一政策安排既體現了‘穩’，也體現了‘活’。”國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶對《財經》記者分析指出。

承包期延長與權益細化

自實行家庭承包經營以來，黨中央、國務院曾兩次延長承包期限。此次土地承包期限再延長三十年，意味著農村土地承包關係從第一輪承包開始算起，將保持穩定達七十五年。

“這足以體現保持土地承包關係穩定並長久不變，對擁有承包地的普通農戶及流轉承包地的新型農業經營主體，都能起到穩預期的作用。”葉興慶認為。

除承包期限延長外，《意見》亦強調：堅持農村土地農民集體所有，確保集體經濟組織成員平等享有土地權益，不斷探索具體實現形式，不搞土地私有化；堅持家庭承包經營基礎性地位，不論經營權如何流轉，不論新型農業經營主體如何發展，都不能動搖農民家庭土地承包地位。

亦有相關學者認為，這實際上是對當前中國“三農”領域各方普遍關心的問題進行了回應。實際上《意見》也提出：實行“長久不變”有利於鞏固和完善農村基本經營制度，促進中國特色現代農業發展，推動實施鄉村振興戰略，保持農村社會和諧穩定。

值得提出的一點時，隨著中國“三農”格局的不斷變化，中國的農村土地承包制度亦在不斷健全相關制度體系，依法細化並維護農民承包土地的各項權利。

例如，隨著工業化、城鎮化發展和農村勞動力大量轉移，農業經營規模是近些年來中國農業的現實需要。在實行“長久不變”的基礎上，中國亦在促進形成農村土地“三權”分置格局，穩定承包權，維護廣大農戶的承包權益，放活經營權，以此加速發展多種形式適度規模經營。

實際上，在2014年印發的《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中，“三權分置”改革被首次提出；在2016年《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中，則要求各地區結合實際落實。

《意見》對此也再次提出：順應新形勢完善生產關係，立足建設現代農業、實現鄉村振興，引導土地經營權有序流轉，提高土地資源利用效率，形成多種形式農業適度規模經營，既解決好農業問題也解決好農民問題，既重視新型農業經營主體也不忽視普通農戶，走出一條中國特色社會主義鄉村振興道路。

新一輪承包期再延長30年，時間大體是在第二個百年奮鬥目標實現的節點，中國的經濟結構、社會結構、城鄉人口結構等都會發生更大變化，目前的一系列改革舉措為屆時進一步完善相關政策預留了空間。葉興慶認為這其實體現了政策“活”的一面，“隨著農村人口代際轉換，土地承載的社會保障功能會逐漸弱化，其要素功能愈發彰顯，屆時應當做出更適合農村生產力發展水準的土地制度安排。”

但其亦指出，“應秉持既要‘用起來’又不能‘炒起來’原則，與時俱進地對農村土地制度進行調整完善。在承包地方面，要進一步完善‘三權分置’辦法，發揮集體所有權在互換並地、土地整治、降低流轉的交易費用等方面的功能作用。對承包權進行適度賦權，預防承包權權能過大可能帶來的助推地租上漲、陷入流轉僵局等負面作用。”

繼續提倡“增人不增地、減人不減地”

《意見》中提及的另外一個備受各方關注的焦點問題，是明確了第二輪土地承包到期後應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。此外，繼續提倡“增人不增地、減人不減地”。

《意見》對此提出：為避免承包地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷細分，進入新的承包期後，因承包方家庭人口增加、缺地少地導致生活困難的，要幫助其提高就業技能，提供就業服務，做好社會保障工作。因家庭成員全部死亡而導致承包方消亡的，發包方應當依法收回承包地，另行發包。通過家庭承包取得土地承包權的，承包方應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承。

結合現實情況來看，目前農村新生兒獲得土地，主要包括繼承父母長輩們的土地、申請農村中預留下來的機動地、新開墾出來的土地、農民自願放棄的承包地，以及通過土地流轉、土地租賃的方式獲得的土地。

對於承包土地的“增減”問題，葉興慶認為，“反映的都是人地矛盾，解決矛盾不能通過不斷平分、不斷細碎化土地規模來解決。根據人員增減不斷調整土地承包政策，會犧牲制度的穩定性。應通過將承包地承載的生計保障、社會保障等功能交給社會保障體系，同時多渠道、多途徑促進農村勞動力轉移就業，統籌解決問題。”

結合近些年來《財經》記者對貴州、廣東等多個對於承包地改革曾多次試點新方案的地區採訪發現，雖依然維持“增人不增地、減人不減地”的核心方針，但在實際經營過程中，亦提出了一系列的新細化農民權利的方案。

早在二三十年之前，地處改革前沿的珠江三角洲以及內地一些城郊地區，由於承包地大多轉化為非農用地，集體資產便率先開始了股份量化等產權改革實踐。從各地實踐經驗看，這項改革有諸多好處，一是使成員權表現股權，成員與組織間的關係簡單、明晰；二是容易實現成員對資產佔有的權利平等；三是集體資產置於股份經濟組織後，有利於提高其利用效率；四是為進一步深化產權改革創造了條件。

近些年來，曾在上世紀80年代以“增人不增地、減人不減地”改革在全國聞名的湄潭，亦因作為“全國農村改革試驗區”之一，在三年前左右就開始承擔了“積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能”的改革任務。

其改革的基礎，便是以1998年湄潭土地二輪承包時為準，將承包地人口、當時的現有人口、戶主三個信息作為起點，設立“樁子”，並以開始改革時的時間做為“結點”，涵蓋在範圍之內的人口，是有資格進入下一輪篩選的原始取得人口基數。處於“樁子”和“結點”之間的人，通過《界定農村集體經濟組織成員資格指導意見》進行加減，最終篩選成為集體經濟組織成員。

與全國隻劃經營性、不劃非經營性及資源性資產的地區相比，湄潭標準相對寬泛，目的是通過集體產權制度改革緩解土地承包時留下的矛盾，劃分清楚、不留“夾生飯”。以此解決江浙、廣東的難題：一是成員權沒解決好，另一個就是資產太多，沒有統一的納入標準。

對於改革的適用性問題，中國社科院農村發展研究所研究員黨國英曾公開指出：在廣大以農業為主，尤其是在以糧食生產為主的地區，能將中央關於土地承包經營權長久不變的政策落實好即可，並沒有必要將原有集體經濟組織轉變為股份經濟組織。對於農業經濟來說，專業合作社要比股份經濟組織更有生命力，適合後者發展的地區，本質上離農業越來越遠了。

對於如何解決上述一系列在全國範圍內協調改革的問題，亦有學者對《財經》記者指出：目前的關鍵在於，有關集體經濟改革的一系列綱領性文件應盡快頒布，否則其他一系列與之配套的改革都會處於難以深入推進的狀態。需要一個整體性方案，去解決“三塊地一塊產”改革過程中將碰到的共性問題，包括成員權的問題、集體經濟組織的界定問題等。