蔡昉：戶籍制度改革是破除流動障礙的關鍵

　　文/中國經濟50人論壇成員 蔡昉

　　在當下的中國，增強勞動力縱向流動的關鍵，是在更高層次和更深程度上為農民工群體開啟進入城市部門和社會的大門，戶籍制度改革是破除流動障礙的關鍵。

　　在過去40年中國快速城市化的進程中，人口從農村向城市的遷移、勞動力從農業到非農產業的重新配置，都充分展示了相關改革如何消除阻礙生產要素流動和重新配置的體制障礙，從而把有利的人口特徵轉化為高速經濟增長、顯著結構調整和深刻社會變遷的改革進程。

　　1978——2016年期間，中國實際國民總收入年均增長9.6%，是同期世界上最快、持續時間最長的增長速度。這個時期，中國的城市化速度也是世界上最快的，城市化率從17.9%提高到56.8%，每年以3.08%的速度提高，不僅遠快於高收入國家平均水準（0.33%）和低收入國家平均水準（1.39%），也明顯快於處於類似人口轉變階段的國家的平均水準（1.75%），以及處於相同經濟發展階段的中等偏上收入國家的平均水準（1.65%）。這個時期中國對世界城市人口增量的貢獻為25.6%。

　　在過去40年中國快速城市化的進程中，人口從農村向城市的遷移、勞動力從農業到非農產業的重新配置，都充分展示了相關改革如何消除阻礙生產要素流動和重新配置的體制障礙，從而把有利的人口特徵轉化為高速經濟增長、顯著結構調整和深刻社會變遷的改革進程。因此，城市化推進的過程及其揭示的體制變革、結構轉變、增長貢獻和分享效應，可以成為改革開放促進發展、實現分享過程的一個全方位縮影。

　　中國勞動年齡人口的增長於2010年到達峰值，隨後進入負增長階段。這一人口轉折點不僅從勞動力供給、人力資本改善、資本回報率以及資源重新配置等方面對經濟增速產生不利影響，還傾向於減慢城市化速度。

　　2010——2017年期間，城市化率的提高速度呈現遞減趨勢，年提高率從3.33%下降到2.04%，而根據一般發展規律，中國城市化的任務遠未完成。從城市化率指標看，中國距離達到所處收入組即中等偏上收入國家65%的平均水準，尚有一定的差距。

　　過去40年中，以拆除制度性障礙促進勞動力從低生產率部門退出，在城鄉、地區和產業間流動，實現對高生產率部門的進入為特徵的中國特色城市化路線，是二元經濟發展的有效經驗。

　　隨著人口條件的轉變和經濟發展階段的變化，這些經驗按照內在的邏輯實現更新，是推動城市化從高速擴張到高品質提升的關鍵。與此同時，中國特色城市化路線也將在勞動力的退出、流動和進入方面產生新的內涵。

　　退出的動力：從激勵制度的變革到生產方式的變革

　　農業勞動生產率大幅提高及與非農產業趨同發生在20世紀80年代，而自20世紀90年代以來，雖然勞動力始終大規模轉移，而且在城鄉普遍呈現勞動力短缺的情況下，農業機械的使用越來越具有節約勞動的性質，農業生產中資本替代勞動的過程已經加速，然而，農業與非農產業之間的生產率差距卻沒再顯著縮小。

　　其原因在於，農業的經營規模過於狹小，在物質費用大幅增加的情況下，出現資本報酬遞減現象，這導致勞動生產率未能伴隨資本投入的增加而提高。與1978——1984年相比，2007——2013年糧食生產中勞動邊際生產力提高了數十倍，而資本邊際生產力則顯著降低。因此，進一步釋放農業勞動力，必須根據變化了的情況，打破製約農業生產方式現代化的瓶頸，突破口便是通過土地制度改革，鼓勵土地流轉，擴大經營規模。

　　很長時間以來，“三農”政策的導向著眼於從多取少予向多予少取轉變，對改造農業生產方式、實現農業現代化聚焦不夠。加強後一導向，有賴於這個產業的自身發展能力以及競爭力的提升，這也是提高資源配置效率的基礎，因此，“三農”政策應該更加聚焦於生產方式本身，而政府各項投入應以擴大土地規模為導向。

　　流動的目標：從橫向為主的流動到橫向流動引致的縱向流動

　　在城鄉勞動力市場日益發育的條件下，農民工已在更大的地域範圍流動，總體方向是從中西部農村流向沿海城市。在2017年外出農民工中，44.7%的流動範圍是跨越省界的，而中西部外出農民工的跨省流動比例高達56.5%。

　　勞動力轉移和流動越來越充分以及流動範圍的擴大，顯著地縮小了地區間的工資差距。2017年中部和西部農民工平均工資分別相當於東部平均工資的90.6%和91.1%，工資趨同趨勢明顯增強。然而，這隻說明勞動力橫向流動的效果。完整的社會流動是指通過橫向流動的擴大，使處於社會分層不同位置的個人和家庭，有更多機會沿著分層結構階梯實現社會縱向流動。

　　為了更充分地發揮城市化促進社會流動的功能，需要在勞動力橫向流動的基礎上，推進人口和家庭的縱向流動。作為反映社會公平程度的社會（縱向）流動性，是一整套社會政策的綜合結果，也是政策調整的重要依據。最關鍵的環節，也是預期效果最明顯的著力點，就是從滿足基本公共服務需求、消除阻礙流動的體制機制弊端入手，把農民工及其家庭培育為真正的中等收入群體。

　　進入的身份：從作為勞動者的進入到作為居民的進入

　　在當下的中國，增強勞動力縱向流動的關鍵，是在更高層次和更深程度上為農民工群體開啟進入城市部門和社會的大門，戶籍制度改革是破除流動障礙的關鍵。戶籍制度改革之所以舉步維艱，在於改革的收益與成本之間存在不對稱關係。研究表明，戶籍制度改革可以通過增加勞動供給和提高資源配置效率，顯著提高中國經濟潛在增長率。

　　推進戶籍制度改革，讓農民工及其家庭以市民身份進入城市的關鍵，在於中央政府對改革進行頂層設計，創新性地安排改革成本的分擔和改革收益的分享，形成激勵相容。鑒於戶籍制度改革的潛在收益，對中國經濟可持續增長和中國社會公平正義的提高有巨大的正外部效應，這項改革具有全國層面公共品的性質。因此，中央政府承擔更大的改革成本支出責任，有助於切實推動這項改革並取得成效。

　　(本文作者介紹：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長、人力資源研究中心主任，博士生導師。中共十七大代表；第十一屆全國人大代表、全國人大常委會委員、農業與農村委員會委員。)