房地產稅的加減法

（房地產稅立法由2018年《政府工作報告》的“穩妥”變為“穩步”，表明房地產稅立法相關準備工作已經日趨成熟，即將進入實質性的操作階段。圖/IC ）

文 | 陳建奇

房地產稅既是完善中國財稅體制的重要內容，也是促進房地產健康發展的重要舉措。今年3月8日十三屆全國人大第二次會議提出，落實好房地產稅法等重大立法調研、起草，確保如期完成。房地產稅立法工作已經提上議事日程。

社會不僅重視房地產稅的時間表，更關心可能產生的內在影響，房地產稅立法工作越來越備受關注。然而，近年來房地產稅進行了哪些準備工作？房地產稅制度究竟怎麽看？房地產稅制度設計應考慮哪些內容？這些都有待於進一步闡釋。

房地產稅立法進展

房地產稅從廣義上說包括與房地產相關的各種稅收，如果從這個角度講，那麽1986年10月1日實施的《中華人民共和國房產稅暫行條例》，預示房地產稅的重要開端，但當時徵收對象僅僅局限於經營性用房等，並沒有包括機關團體及個人自用的房產，覆蓋面小及影響低是當時開征房產稅的重要特點。

然而，隨著房地產市場的快速發展，在缺乏房地產稅調控工具的情況下，以限購、限貸等行政手段為主體的調控模式的局限性日益突出，對巨大存量房產的稅收制度設計越來越迫切，在此背景下，參考國際通行做法推行房地產稅的呼聲越來越高。

廣義的房地產稅牽涉面廣、影響頗為複雜，中國頒布房地產稅非常謹慎，近年來主要是在上海及重慶進行了試點。2011年1月，上海開展對部分個人住房徵收房地產稅試點，適用稅率暫定為0.6％。徵收對象為本市居民二套房及非本市居民新購房。家庭人均住房建築面積少於60平方米的，給予免稅。2011年1月，重慶啟動房地產稅改革試點，徵收對象為個人擁有的獨棟商品住宅、個人新購的高檔住房，以及在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購的二套房，稅率在0.5％－1.2％。房地產稅的上海模式及重慶模式近年來在不斷創新，但地方試點如何推動全國房地產稅的制度設計，社會尚未形成一致的共識。

雖然近年來尤其是金融危機以後房地產稅的問題越發受到重視，但從國家層面納入議事日程的可以追溯到2014年的《政府工作報告》，當時提出推動消費稅、資源稅改革，做好房地產稅、環境保護稅立法相關工作。2018年3月4日，十三屆全國人大一次會議發言人在答記者問時表示，房地產稅立法由全國人大常委會預算工作委員會和財政部牽頭組織起草，目前正在加快進行起草完善法律草案、重要問題的論證、內部征求意見等方面的工作，爭取早日完成提請常委會初次審議的準備工作。

2018年3月5日，《政府工作報告》中明確提出，健全地方稅體系，穩妥推進房地產稅立法。中國政府對於房地產稅立法工作的部署預示相關工作已經進入新的階段，社會對房地產稅的頒布預期日益增強。

房地產稅立法工作的推進自從去年以來明顯提速，2018年3月11日，全國人大常委會工作報告中提出，2018年將繼續加強立法工作，落實稅收法定原則，研究制定房地產稅法。2018年4月27日，全國人大常委會公布2018年立法工作計劃，房地產稅法被列入預備審議項目。2018年9月7日，全國人大常委會立法工作會議召開，房地產稅法被列入十三屆全國人大常委會立法規劃，並且被列入一類項目，即條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案，由全國人大常委會預算工委和財政部負責。2019年《政府工作報告》提出穩步推進房地產稅立法。房地產稅立法由2018年《政府工作報告》的“穩妥”變為“穩步”，表明房地產稅立法相關準備工作已經日趨成熟，即將進入實質性的操作階段。

房地產稅制度應避免三重誤區

房地產稅賦予太多的期待，也引發社會太大的關注，這背後既有對房地產稅包治百病的理想推測，也有擔憂房地產稅引發房地產崩盤的悲觀預期，從這個角度看，公眾對於房地產稅制度設計應有更加理性客觀的理解。

理論上說，包括房地產稅在內的各種房地產相關政策，都離不開一個重要的目標，即促進房地產健康發展。房地產稅不僅在上海及重慶等地進行試點，在很多國家尤其是發達國家已經有著多年的實踐經驗，為了更好地理解房地產稅制度，這裡針對以下較為常見的三種認識誤區進行分析。

誤區一：房地產稅頒布會引發房價大幅下挫。房地產稅與其他稅收一樣，它不僅有稅基，而且有稅率。房地產稅究竟對房價造成多大的影響，顯然與房地產稅的稅基有著重要關係，也與稅率有著內在的聯繫，房地產稅基決定了其影響的房地產範圍，稅率決定了其影響的價格成本水準，房地產稅究竟會不會導致房價大幅下挫，最終還得看稅基及稅率。容易理解稅率十分接近於零的房地產稅對房地產產生的影響十分有限。

開征房地產稅的目標是促進房地產健康發展，暴漲暴跌都不是房地產健康發展的特徵，從這個角度看，房地產稅應秉承因地施策、因城施策的原則，那些房價上漲壓力較大的城市可能率先開征房地產稅，並且適用較廣泛的稅基及較高的稅率，那些房價平穩或者有下跌壓力的城市可能緩征房地產稅，並且在未來開征過程中選擇較窄的稅基及較低的稅率。因而，房地產稅頒布引發房價大幅下挫的觀點不僅沒有根據，而且有巨大誤導性。

誤區二：房地產稅因重複課征問題而不具備合法性。有些評論認為中國住房在開發商建造前就已經繳納了土地出讓金，現在又要開征房地產稅，這屬於雙重課稅，在學理及法理上沒有依據。這種說法有一定的道理，畢竟土地出讓金最後都是由購房者承擔，客觀上與房地產稅並無差異。

然而，房地產稅本質上屬於稅收，稅收具有強製性、無償性及固定性，開征稅收是保障國家運行的重要手段，理論上說任何國家都有稅收，而開征什麽稅並不要特定的理由，不管是人類社會早期的人頭稅，還是現代社會的物業稅，都沒有在法理與學理上充足的理由，這是由稅收強製性等性質所決定的。

當然，重複課征確實構成反對房地產稅的一個重要因素，但財稅理論告訴我們，一個國家只要不是單一稅，那麽就難以避免重複課征的問題，當前世界各國尤其是大國的稅收名目繁多，很少有單一稅的例子，這既與當下複雜的經濟社會相聯繫，也與各國的制度模式有著密切的關係。因而，如果以重複課征為由否定房地產稅，那麽理論上講其他諸多稅收也不具有合法性。

誤區三：房地產稅是包治百病的靈丹妙藥。有些評論認為當前房地產暴露出來的種種問題，根源在於沒有開征房地產稅，潛在的觀點是，房地產稅是包治百病的靈丹妙藥。縱觀世界各國的實踐經驗，不管是美歐日等發達經濟體，還是其他新興經濟體，開征房地產稅的國家不在少數，但相關國家房地產市場問題並沒有得到完美的解決。

2007年房地產次貸危機的案例警示世人，美國房地產市場有其內在的問題，表面上是房地產抵押品創新引發的金融泡沫，深層次體現了美國消費儲蓄等宏觀失衡所滋生的內在問題。房地產稅並沒有造就美國健康的房地產市場，美國也沒有通過改變房地產稅政策應對次貸危機。第二次世界大戰之後日本就頒布了房地產稅等相關制度，但上世紀90年代日本房地產泡沫破裂再次警示房地產稅不是包治百病的靈丹妙藥。

重在做好加減法

房地產稅立法工作已經進入關鍵階段，不久的將來房地產稅將由設想變成現實，因而當前房地產稅的研究重點不是討論要不要開征的問題，而是如何讓房地產稅的制度設計更加合理。房地產稅主要目標是讓房地產回歸居住屬性，避免房地產投資炒作影響經濟社會穩定。從這個角度看，房地產稅既應有效解決當前房地產發展面臨的各種複雜挑戰，也要避免對宏觀經濟產生負面衝擊。要實現上述平衡，房地產稅制度設計重在從以下幾個方面做好加法與減法。

從財稅制度看，實施房地產稅制度所帶來的加稅效應必須與其他減稅降費的制度設計相向而行。頒布房地產稅相當於政府增加了一個新的稅種，對於經濟社會將產生新的稅收負擔，如果不進行對衝，那麽全社會的稅負將增加，減稅等供給側改革效應可能受到影響。由於房地產稅涉及房地產的持有、交易等環節的征稅，所以可以考慮在開征房地產稅時降低相關環節的房地產稅費。2018年土地出讓金佔據地方財政收入比例高達40％左右，未來可以重點考慮改革土地出讓金制度，促進地方財政收入逐步轉向更加倚重房地產稅，房地產稅的加法與土地出讓金的減法同步推進，促進財稅制度的結構優化。

從房地產制度看，實施房地產稅制度所滋生對房地產新的約束必須與取消限貸限購等調控措施相向而行。開征房地產稅是世界主要國家采取的通行做法，但中國截至目前仍然沒有開征房地產稅，導致中國較長時期缺乏通過房地產稅調控房地產市場的手段。近年來，為了保障房地產市場的穩定運行，中國采取了限貸限購等非常規行政手段，這些構成了中國房地產區別於其他國家的額外約束。實施房地產稅制度之後，中國就擁有了房地產新的政策手段，與此同時，可以考慮同步取消限貸限購措施，消除製約房地產市場健康發展的行政因素，房地產制度的增減舉措有助於構建更加健康科學的房地產制度體系。

從公平與效率看，實施累進房地產稅制有助於兼顧效率與公平。公平與效率是稅收制度設計的重要考量，單純強調效率就可能局限於單一稅的極端情形，單純強調公平可能對微觀主體的積極性產生遏製。房地產稅的制度設計要平衡公平與效率，較為科學的做法就是實施累進稅制，對首套房可以考慮不征稅，對擁有多套住房的民眾，超過居住面積標準的應實行累進稅制，這是房地產稅作為財產稅的國際通行做法。如果采取累進稅制，那麽對於住房面積未達標的民眾來說，可以享受稅收減免等待遇，而對於那些擁有較多住房的民眾來說，必須繳納更多的稅收，通過房地產稅可以實現收入分配功能，有效遏製投資投機等行為，踐行房子是用來住的屬性，最終實現效率與公平的平衡。

（作者為中央黨校國際戰略研究院教授、世界經濟所副所長；編輯：王延春）

（本文首刊於2019年5月13日出版的《財經》雜誌）