任澤平：1999年轉危為機改革啟示

　　文/新浪財經意見領袖專欄作家  任澤平

　　經過1993-1997年經濟持續下行之後，1998年遭遇亞洲金融危機和特大洪水災害，面對複雜嚴峻的經濟形勢，我國政府成功進行了市場化改革和宏觀調控，開啟了經濟社會發展的新篇章，奠定了2000年以後“黃金十年”的堅實基礎。

　　一、1996-2000年面臨的經濟困難與原因

　　當前經濟形勢與1996-2000年頗為相似，都在前期經過一輪高速增長之後，遇到外部衝擊和內部調整，經濟增長乏力，企業虧損、產能過剩、金融風險、通縮、失業等問題凸顯。

　　各界對原因和政策存在分歧：是外需不足和周期調整，還是體制和結構性問題？再度刺激還是推動改革？ 1996-2000年前後，我國成功進行了宏觀調控和市場化改革，推動了去產能、去杠杆和結構轉型，開啟了經濟社會發展的新篇章，當時對問題的認識和應對值得借鑒。

　　（一） 形勢嚴峻：虧損、通縮、失業、高不良率

　　1992年初，鄧小平同志南巡講話極大地解放了思想，掀起了新一輪改革開放熱潮，經濟快速回升。當年GDP增速達14.2%，CPI增速達6.4%，M1和M2增速高達35.9%和31.3%。與此同時，集資熱、開發區熱、房地產熱、股票熱等經濟泡沫加重，各地鋪攤子上項目、亂集資、亂拆借、亂設金融機構等現象嚴重，經濟明顯過熱，中央開始采取緊縮措施。

　　1993年6月，黨中央、國務院頒布《關於當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》，采取控制貨幣發行、嚴禁違規拆借資金、提高利率、製止亂集資、嚴控信貸規模等經濟和行政手段相結合的“16條措施”，經濟過熱壓力得到緩解。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制問題的決議》，對構建社會主義市場經濟和若乾重大改革作出了總體部署。1993年設立國家經貿委，以建立現代企業制度為主旨推動國企改革。1994年初，中央政府頒布了財稅、金融、外匯等一系列配套改革，主要包括：分稅制；設立政策性金融機構，政策性金融與商業金融分離，對金融機構實行資產負債比例管理和風險管理；匯率並軌，實行銀行結售匯制度，實現經常項目下人民幣有條件可兌換，人民幣深度貶值。

　　在改革開放和宏觀調控的雙重作用下，1996年經濟成功實現“軟著陸”，GDP增速10%，CPI增速8.3%，M2增速25.9%。

　　1997年亞洲金融危機爆發，1998年我國調整宏觀政策取向，實施積極財政政策和穩健貨幣政策。經過1998年3季至1999年1季度短期回升之後，經濟增速再度回落，並探出新低，1999年4季度GDP增速降至6.1%，甚至低於金融危機最嚴重時期1998年2季度的6.8%。

　　各類風險凸顯：

　　（1）國有企業大面積虧損，基本是三分之一明虧、三分之一暗虧、三分之一盈利；當時國企對經濟增長、利潤和就業的貢獻大幅下降。國有工業企業產值佔全部工業企業總產值的比重從1979年的78.5%降至1997年的26.5%；在城鎮新增就業人口中所佔的比重從1978年的72%降至1996年的34.4%；1994-1996年國有工業企業利潤佔比從50.5%降至29.3%，在一些競爭性行業甚至出現了全面虧損。與國有經濟的困境相反，非國有經濟（集體、個體、私營和外資經濟等）快速成長，逐漸成為國民經濟的主體。1996年非國有經濟在全部工業企業總產值中佔比為71.5%，佔城鎮新增就業人口的比重為65.6%。

　　（2）產能過剩嚴重，陷入通縮-債務循環，顯性和隱性失業率上升。

　　（3）銀行不良資產比率過高，已技術破產，金融風險加劇。由於產權約束、公司治理不到位，加上經濟過熱、金融秩序混亂、行政乾預、國企虧損等因素，商業銀行的不良資產劇增，不良資產率甚至高於危機國家。根據當時較低的會計標準，我國商業銀行不良資產率在上世紀90年代末為30%左右，已經技術上破產。非銀行金融機構不良資產比率更高，有些地方和部門擅自設立大量非法金融機構，股票、期貨市場違法違規行為大量存在。隨著1997年整頓金融秩序，銀行收緊信貸，進一步惡化經濟形勢和通縮風險。

　　（二） 原因和政策爭論：外部性和周期性還是體制性和結構性？

　　當時經濟低迷存在一定的周期性因素，經過1992-1996年的高速增長，國民經濟積累了大量低效產能和過度杠杆。但是，雖然宏觀政策持續收緊，由於體制性障礙，去產能和去杠杆一直進展緩慢，落後產能得以維持，企業庫存高企。

　　1996-2000年經濟困難表面上是周期性的，而實質上是體制性和結構性的，市場本該周期性出清卻由於體制性障礙難以實現，去產能和去杠杆無法展開，產能過剩和債務風險攀升。可以推斷，即使沒有外部衝擊，體制性和結構性問題也會暴露出來。

　　當時的結構性問題是指無效供給過剩和有效供給不足並存。大量產能集中在低端同質產品供給領域，滿足消費和出口升級的高端優質產品供給匱乏，金融資源浪費在“低效產能-被動庫存”循環上。

　　當時的體制性問題是指市場經濟的宏觀架構和微觀基礎不完善。國有企業和地方政府長期存在預算軟約束和投資饑渴症，政府對競爭性領域的資源配置乾預過多，國有企業的現代公司治理“形似神不似”。國有銀行為主的金融結構對不同所有製的融資主體存在“身份歧視”，信用資源傾向於配置到低效、虧損的國有部門，淪為“第二財政”補貼。融資結構與經濟增長結構和績效結構不匹配，資源錯配嚴重。信用資源持續流向國有虧損部門導致巨額社會金融債權懸空，醞釀金融危機或貨幣危機。

　　二、1996-2000年的政策應對：政策寬鬆和改革提速

　　（一）實施以增發長期建設國債為主的持續溫和的積極財政政策，實施間接調控為主的穩健貨幣政策，沒有因短期目標而出現信貸失控和體制“複歸”。這次宏觀調控有四點經驗十分寶貴：一是相繼采取了取消貸款規模管理、下調法定準備金率、開展公開市場操作、降息等放鬆銀根、反通縮的有力措施，實現了從直接調控向間接調控的轉變，堅持了市場化改革取向。1996年5月-1999年6月期間，1年期貸款利率從12%下調到5.85%。存款準備金率從1997年的13%下調到1999年11月6%。二是以增發長期國債、加強基礎設施建設為主要內容，由中央負擔，既提升了長期增長潛力，又沒有增加地方政府和企業的負擔。三是持續、溫和地實施積極財政政策，平均每年增發1000億元國債，七年間共發行約9000億元，沒有進行短期大規模的強刺激，既守住了底線，也避免了對市場預期和微觀主體行為的過度干擾。四是政府沒有強壓銀行大量放貸，防止了1992-1993年式的信貸失控，沒有出現向計劃體制“複歸”。

　　（二）調整國有經濟布局，搞活民營經濟和中小企業，提升微觀效率。提出國企“三年脫困”，推進劣勢企業的關閉破產和淘汰落後產能，采取了必要的行政手段推動“紡織壓錠”；“抓大放小”，促進企業兼並重組，“放小”的主要方式是把部分或全部產權轉讓給內部職工、整體出售給非公有法人或自然人等，推動地方中小國有企業轉製；戰略性調整國有經濟布局，收縮戰線；實施“債轉股”，三年間把600多戶、近5000億元銀行債權轉為國有資產公司對借款企業的股權；對中小企業給予減稅和信貸支持；打破行業壟斷，降低準入門檻等。到2000年底，大多數國有大中型虧損企業實現脫困，同時，民營中小企業快速成長。

　　（三）頒布了一系列重大金融市場化改革措施，有效化解了金融風險。一是國有商業銀行進行財務重組。1998年定向發行2700億元特別國債，專門用於補充資本金。1999年將1.4兆元資產剝離給新成立的四家資產管理公司；二是改善國有銀行內部管理。取消貸款規模，實行資產負債比例管理和風險管理，改革和完善國有商業銀行資本金補充機制以及呆账、壞账準備金提取和核銷制度，擴大貸款質量5級分類法的改革試點；三是1998年中國人民銀行管理體制實行重大改革，撤銷省級分行，跨省（自治區、直轄市）設置九家分行，增強了中央銀行執行貨幣政策的權威性和實施金融監管的獨立性。完善分業管理體制，先後成立了證監會和保監會；四是為了防範金融風險，1999年著手整頓城市信用社、信託投資公司等金融機構，先後關閉了海南發展銀行、廣東國際信託投資公司等一批出現風險的機構。

　　（四）實施住房制度改革，加快對外開放。1998年7月國務院發布《關於進一步深化住房制度改革加快住房建設的通知》，宣布全國城鎮從1998年下半年開始停止住房實物分配，全面實行住房分配貨幣化，同時建立和完善以經濟適用住房為主的多層次住房供應體系，發展住房金融，培養和規範住房交易市場。我國居民住房消費全面啟動。2001年11月11日我國正式加入WTO，深度融入全球化，依靠廉價勞動力和完善基礎設施優勢，對外貿易快速增長。

　　三、政策啟示：轉危為機推動市場化改革

　　由於當前經濟下行主要是結構性和體制性的，而非外部性和周期性的，因此政策的應對主要是結構改革，而非大規模刺激。面對經濟尋底下行應在保持定力、守住底線的前提下，通過推動改革培育新增長動力和構築新增長平台。

　　現階段我國同時面臨穩增長、防風險、調結構、抓改革等多個政策任務，根據“丁伯根法則”，需要幾個獨立、有效的政策協同配合，政策工具及其搭配組合可借鑒1999年的成功經驗。

　　（一）當前可考慮通過增發長期建設國債的方式穩增長。穩增長十分必要，主要是為了防風險、保就業以及為主動改革贏得時間，而不是為了被動等待周期復甦或外部環境改善。宏觀調控是中央政府的職能，通過增加地方財政負擔來穩增長是事權錯配，未來應通過中央政府增發長期建設國債和配套政策性金融機構融資的方式實施，並避免對商業銀行正常放貸行為的乾預。

　　（二）采取市場和行政手段相結合的方式推動體制內部分的市場出清。當前問題的核心在於，市場出清面臨體制性障礙，市場優勝劣汰的功能難以充分發揮。由於地方保護、政府信用背書、銀行不願不良貸款顯性化等因素，產能過剩國企和地方融資平台等體制內的領域難以進行市場出清，表現為每次風險顯露時均以“剛性兌付”解決，產能過剩企業淪為“僵屍企業”，醞釀金融風險和隱性失業。對體制內的領域，應市場和行政手段相結合以強製出清。同時，允許不良貸款的顯性化，提高對經濟短期下行的容忍度，做好風險隔離和緩釋，完善失業救濟。

　　（三）可考慮剝離現有商業銀行不良資產，重新恢復金融體系正常的融資功能。當前商業銀行對地方融資平台和產能過剩領域國企存在大量風險敞口，這些隱性不良貸款很大程度上是由於2009年前後銀行替代財政功能形成的，重新將不良貸款和對應的資產剝離回國有資產管理公司，具有合理性。但這個過程要花錢買制度，建立存款保險和破產退出機制，加強內部風險控制機制建設，並適當下調存款準備金率，取消存貸比考核。

　　（四）發揮資本市場在供給側改革推動轉型創新中的重要作用。加快形成融資功能完備、基礎制度扎實、市場監管有效、投資者權益得到充分保護的股票市場，推動經濟轉型升級。大力推進資產證券化，化解金融風險。發展開放、包容的多層次資本市場，降低企業融資成本。鼓勵通過資本市場優化重組，化解落後產能。依托資本市場，放寬準入，引入新的投資者，加快行政性壟斷行業改革。實施結構性減稅，鼓勵創新。推動國企改革，提高資產證券化率。

　　（五）在推動供給側改革的同時，建設社會“完全網”，兜住社會穩定的底線。供給側改革將會對銀行不良、P2P、就業等產生衝擊，化解之策在於債務重組剝離、大力發展服務業、完善社會保障體系、完善失業救濟等。

　　（六）大力改革市場經濟的宏觀架構和微觀基礎，使市場在資源配置中起決定性作用，這是解決問題的根本。在做好穩增長和防風險的同時，加快簡政放權、財稅改革、國企改革、服務業放開、利率匯率市場化等領域的改革，培育新的經濟增長點，提高全要素生產率。

　　（本文始發於2014年）

　　(本文作者介紹：恆大集團首席經濟學家，恆大經濟研究院院長。曾擔任國務院發展研究中心宏觀部研究室副主任、國泰君安證券研究所董事總經理、首席宏觀分析師。)