金融監管體制分分合合 銀監會保監會終成一家

　　3月13日上午，國務院發布消息稱，將向全國人民代表大會提請審議根據黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》形成的《國務院機構改革方案》，銀監會和保監會將組建中國銀行保險監督管理委員會。

　　中國銀行保險監督管理委員會的主要職責是，依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，防範和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩定。

　　與此同時，將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。不再保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會。

　　近幾年，金融監管體制改革備受矚目。2017年以來，中國新金融監管框架逐步形成，人民銀行將在新金融監管框架中起到更重要作用。

　　中國金融改革的過程是一個裂變的過程。從中國人民銀行到四大行的組建，增加十多家股份製銀行，再到城市商業銀行和農村信用社獨立法人的湧現，外資銀行逐步湧入。在此過程中，人民銀行把管理的證券業、保險業、銀行業分離出去。1992年，證監會成立；1998年，保監會成立；2003年，銀監會成立。

　　中國金融監管大致分為三個階段：

　　第一階段為1992年之前的集中統一監管體制階段，

　　第二階段為1992年~2009年，分業監管體制形成；

　　第三階段為2009年至今，金融監管體制不斷完善。

　　改革開放之前，與計劃經濟體制相適應，中國實行高度集中的金融管理體制，實際上全國只有一家金融機構，即中國人民銀行。

　　當時，中國人民保險公司和中國銀行，對內是中國人民銀行的一個部門，中國農業銀行曾經三次成立三次撤銷，中國建設銀行是財政部的內設機構。這一階段，中國人民銀行主要依靠行政手段管理金融，工作重心主要放在改革和完善信貸資金管理體制、加強中央銀行巨集觀控制上，金融監管的作用還沒有充分發揮。

　　1978年，人民銀行從財政部獨立。

　　1979年~1984年，中國先後恢復了中國農業銀行、中國銀行以及中國人民保險公司，外資金融機構開始在北京等城市設立代表處。再次情況下，金融機構越來越重要。

　　1983年，國務院決定中國人民銀行專門履行中央銀行職能。

　　1984年，中國工商銀行成立，中國人民銀行專門行使中央銀行職責，負責制定實施貨幣政策、開展金融監管。

　　由此，形成了銀行、信託、證券、保險等所有金融業務都由中國人民銀行監管的集中統一監管體制。

　　1990年和1991年，上海證券交易所和深圳證券交易所分別建立，中國證券業進入快速發展時期，需要有專門機構負責股票、債券的發行、上市審批和交易監管。

　　1992年10月，國務院決定成立國務院證券委員會和中國證監會，負責股票發行上市的監管，中國人民銀行銀行依然對證券經營機構、債券和基金實施監管。

　　1997年11月召開的全國金融工作會議提出，建立和健全集中統一的證券市場監管體制。

　　1998年6月，國務院決定將國務院證券委員會並入中國證監會，統一負責證券業監管，原來由中國人民銀行監管的證券機構開始由中國證監會統一監管。同年11月，國務院決定成立中國保監會，負責對保險業的統一監管。

　　2003年4月，中國銀監會正式組建，標誌著我國“一行三會”分業監管、分工合作的金融監管體制正式確立。這一階段，金融監管機構黨的長官體制也發生重大調整，於2003年3月撤銷1998年設立的中共中央金融工作委員會，各金融監管機構均成立了黨委。

　　在“一行三會”金融監管框架下，銀行業、證券業、保險業監管專業化、規範性不斷提高，非現場檢查和現場檢查方式不斷改進，金融監管的針對性、專業性明顯增強。同時，逐步研究探索中央與地方金融監管職責分工。

　　2003年信用社改革試點中，中央將農村信用社的管理權下放給省級政府，中國銀監會及其派出機構依法行使對信用社的金融監管職能。此後，中央陸續將小額貸款公司、融資性擔保公司等準金融組織的管理職責交由地方政府承擔，逐步形成了以地方政府金融辦為主、地方其他部門和行業組織共同參與的地方金融管理體制。

　　2008年國際金融危機以來，國際金融監管體制和監管理念發生重大變化。我國金融監管部門積極參與國際監管規則的制定和修改，並借鑒國際金融監管改革成果，推動我國金融監管體制不斷完善。

　　也就是說，按時間脈絡，1948-1991屬於混業監管時代；1992-2002：分業監管趨勢出現；2003至今：分業監管體制成型。

　　為什麽當前的金融監管體制要改革？

　　從我國的實踐來看，當前分業監管體制形成的時間並不長，那為什麽金融監管體制改革的呼聲如此之高？主要問題有兩點，即監管空白與溝通成本。

　　就監管空白來說，我國當前的分業監管體制與混業經營發展趨勢不適應，導致部分領域監管不到位，監管套利大行其道。目前，我國金融業的混業經營趨勢日益明顯，不同行業間的業務界限逐漸變得模糊。包括商業銀行在內的多數金融機構都往綜合化、多元化方向發展，跨市場、跨行業的業務鏈條延長。在當前分業監管的體制下，各監管部門無法監測真實資金的流向，易導致危機跨市場、跨行業傳染，引發系統性風險。近年來，互聯網金融、資管產品的監管都出現過這類情況。

　　就溝通成本來說，一行三會的行政級別相同，相互之間都只有建議權而無行政命令權，導致長期以來，“一行三會”在監管過程中溝通不足現象較為嚴重，溝通效率低下，監管資訊的分享機制不夠暢通。例如，近兩年，一些保險公司在股票市場高調舉牌上市公司，但由於保險公司的所屬監管機構為保監會，而證券市場的監管機構證監會無法準確獲取保險公司舉牌股票的相關資訊，從而導致無法有效監管這些保險公司的舉牌行為，只能通過喊話“野蠻人”的形式來敲打這些險資。

　　此外，當前出現了很多新興的金融業態，例如網絡小額貸款、P2P等，大多由地方政府金融管理部門負責準入，但是對這些新興金融業態的行為和風險監管長期缺位，而中央監管機構和地方金融管理部門的溝通、協調也不到位，導致出現不少金融風險事件。

　　改革的方向從加強各監管部門的溝通協調開始。2012年，第四次全國金融工作會議指出要加強和改進金融監管，切實防範系統性金融風險。2013年，國務院設立金融監管協調部際聯席會議，成員包括“一行三會”和外管局等金融監管機構。聯席會議的主要工作職責是加強成員間監管協調、政策實施合作以及資訊交流。

　　但聯席會議並不具有強製性，是在不改變現行金融監管體制，不替代、不削弱有關部門現行職責分工的情況下開展的。因此，這幾年聯席會議在監管政策統一、監管協調方面發揮的作用有限。

　　為進一步強化金融監管的協調，2017年，第五次全國金融工作會議提出，“推進構建現代金融監管框架”。隨後，國務院設立金融穩定發展委員會，統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調，其職責包括強化巨集觀審慎管理，強化功能監管、綜合監管和行為監管，實現金融監管全覆蓋。

　　金融穩定發展委員會成立後，各監管機構協調性大幅提高，規章統一性大幅加強，體現出較強的執行力。

　　當下，銀監會和保監會合並，擬訂銀行保險業重要法規草案和審慎監管基本制度的職責劃歸人民銀行，也是金融監管體制改革的一部分，主要目的還是為了進一步加強監管的協調性，防範監管空白和監管套利，同時進一步加強監管部門之間的相互製約。

責任編輯：楊群