財政部擬規範政府購買服務：封堵變相舉債

　　財政部擬規範政府購買服務：封堵變相舉債

　　本報記者 周瀟梟 北京報導

　　政府購買服務這略顯專業的方式，成為這輪防控地方債務風險的一大重點。

　　6月26日，財政部發布《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》（下文簡稱“新《辦法》”，區別於2014年發布的辦法），在國務院法制辦官網上公開向社會征求意見，意見征集時間為一個月。

　　新《辦法》沿襲了去年財政部87號文內容，明確列出了政府購買服務的負面清單，包括貨物和工程、服務與工程打包的項目、融資行為等；延續了此前先有預算、後購買服務的規定；明確政府購買服務合約履行期限或項目實施期限一般為一年，部分可適當延長，最長為3年。

　　87號文在規範政府購買服務的同時，也指出“黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行”。新《辦法》若最終獲得通過，現有棚改、異地扶貧搬遷後續政策走向為業內關注。

　　禁止購買貨物或工程

　　政府購買服務本意在於促進公共服務的供給創新，將部分原本由政府、事業部門壟斷提供的公共服務，轉交給社會力量承擔，提高公共服務水準和效率——原來預算安排給既定政府、事業部門的經費，變成向相關市場機構支付購買服務的錢。

　　各地政府購買服務規模、覆蓋領域在不斷壯大。比如北京近四年政府購買服務支出規模達到600多億元（2017年北京市一般公共預算支出規模約6500億元），列入政府購買服務目錄的事項包括教育、文化、體育、醫療、公共衛生、養老服務、環境治理等多個領域。

　　這一購買服務的方式，在取得成績的同時，也局部出現了異化。財政部關於征求意見稿的起草說明指出，實踐當中，政府購買服務內容存在泛化傾向，一些地方出現政府部門“超範圍”購買服務問題，本該需要政府部門自己完成的工作，也交給社會力量去做。更突出的問題是，一些地方和部門以政府購買服務名義變相舉債融資或用工，背離了政府購買服務改革的初衷，也加劇了財政金融和人事管理等風險。

　　對於參與地方政府項目建設或投融資的人士而言，政府購買服務是一種很熟悉的方式。2017年5月底，當財政部印發《關於堅決製止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（業內簡稱“87號文”）時，引起業內很大震動，因為政府購買服務日漸變成地方變相舉債的重災區。

　　早在2016年6月，審計署公布的2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況指出，內蒙古、山東、湖南和河南4地在委託代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元。

　　原本用於購買公共服務的合規管道，變成了地方政府用於開展大型基礎設施工程建設的融資管道，容易積累債務風險。“當前亟待加強和規範政府購買服務的內容管理，明確負面清單”，財政部在起草說明中表示。

　　征求意見稿明確給出了禁止購買內容清單，包括不屬於政府職責範圍的服務事項；應當由政府直接履職的行政管理性事項，包括但不限於行政決策、行政執行、行政監督等事項；《中華人民共和國政府採購法》及其實施條例規定的貨物和工程；服務與工程打包的項目；融資行為等。

　　“政府採購項目包括服務、貨物和工程三類，意見稿明確政府購買服務不得用於購買貨物和工程；也不能購買‘服務與工程打包的項目’，防止服務中隱藏的工程；也不能向金融機構購買融資服務，意見稿吸收了很多87號文的內容”，中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚對21世紀經濟報導記者表示。

　　購買合約期限最長3年

　　伴隨著將購買服務泛化為購買工程項目，地方實踐中還傾向於將合約期限拉長，這種拉長期限、推遲還貸的行為，加劇了未來的償債壓力。

　　比如某省披露出來的高等級公路“委託代建服務協定”中，約定於建設期及建設期後第1年至第17年或者18年，通過購買服務資金支付項目建設資金。

　　“鑒於當前一些地方實施的政府購買服務項目，在合約期限上超出了年度預算、中期財政規劃的安排，沒有據實足額安排購買資金，以及有的部門認為實行政府購買服務就意味著要新增財政支出等問題，新《辦法》明確，政府購買服務應當先有預算、後購買服務，購買主體不得將實施政府購買服務作為申請增加本部門預算支出的依據”，財政部指出。

　　新《辦法》對履約期限做出明確規定，政府購買服務應當與年度預算和中期財政規劃相銜接，合約履行期限或項目實施期限一般為1年；對於購買內容相對固定、連續性強、經費來源穩定、價格變化幅度小的政府購買服務項目，合約履行期限或項目實施期限可適當延長，最長為3年。

　　我國現有預算安排包括年度預算以及3年中期財政規劃，“先有預算、後購買服務”的安排要求政府購買服務合約期限與之適應。

　　以政府購買服務名義變相舉債的行為，多習慣拉長期限。“去年87號文之後，只為棚改和異地扶貧搬遷留下了政策太空。地方政府基建項目信用相較更高，雙方都有意願拉長期限，棚改項目貸款期限一般在10年-20年”，有國有銀行省級分行人士對21世紀經濟報導記者直言。

　　拉長期限平衡負擔，有一定的合理性。“對於公路等基礎設施建設，出於代際公平的考慮，拉長還款期限能平衡後續使用者們的負擔。3年期合約可以滾動續約，將年度財政支出納入預算管理”，有地方城投人士對21世紀經濟報導記者表示。

　　以地方政府信用做背書，大量資金湧入基建領域，勢必會加劇債務風險。有財政人士對21世紀經濟報導記者表示，比如棚改項目正常3年到5年就能建好，有些地方將期限拉長到15年、25年。現在預算只有3年中期財政規劃，如果有大量這樣長周期、未列入預算的項目，缺乏對後續還款的統籌考慮是有風險的。

　　對於地方基建投資，有其他合規融資管道安排。“基建要靠PPP模式和政府債券兩條腿走路，綜合依靠項目資產信用、企業信用和政府信用解決融資問題”，國家發改委投資所體制政策室主任吳亞平對21世紀經濟報導記者表示。

　　（編輯：周上祺，如有意見或建議請聯繫：[email protected]，[email protected]）

責任編輯：謝長杉