耕地佔用稅將升格為法律，專家：不會增加社會總體稅收負擔

在我國農村，耕地上建房或從事非農建設需要繳納的耕地佔用稅將實現從行政法規到法律條文的轉變。

2018年12月14日，十三屆全國人大常委會第十七次委員長會議舉行，會議決定十三屆全國人大常委會第七次會議12月23日至29日在北京舉行。據新華社消息，此次會議將對17部法律的修正案草案的議案進行審議，其中，耕地佔用稅法草案排在第二位。

民盟中央法制委員會副主任、常州大學中國財稅法治戰略研究院執行院長梁文永教授告訴界面新聞，將耕地佔用稅的徵收規定從作為行政法規的暫行條例升格為法律，並不意味著開設了一個新稅種，因此不會增加社會總體稅收負擔。他認為，這一舉措仍然具有重要的法治意義，這是對十八屆三中全會提出的稅收法定的落實，也是中國稅收法治進入新時代的標誌之一。

中國法學會財稅法學研究會常務理事、中南財經政法大學法學院黎江虹教授從實踐維度分析認為，耕地佔用稅升格為法律後，將強化耕地資源利用行為的稅收征管效果，減少耕地佔用的逃避稅亂象，也將增強稅收政策與鄉村振興戰略的匹配度，發揮國家支持三農發展的稅收激勵與優惠效應。

梁文永還表示，如果利用這次立法的機會，將一些較為突出的問題加以解決，就有可能在形式法治和實質法治上同時達到比較好的法律效果。

事實上，我國佔用耕地征稅從20世紀80年代就已經開始。早在1987年4月，國務院發布《中華人民共和國耕地佔用稅暫行條例》，對佔用耕地建房或者從事非農業建設的部門和個人徵收耕地佔用稅。2007年12月，國務院公布了新的暫行條例，提高了稅額標準，統一了內外資企業稅負水準，規範了徵收管理。

隨著我國城鎮化進程的加快，對耕地的侵蝕現象逐漸受到重視。2017年1月16日，財政部、國家稅務總局就《中華人民共和國耕地佔用稅法（征求意見稿）》公開征求意見。這次意見稿基本平移了上述暫行條例的內容，並對相關規定作出了適當調整。

作為落實稅收法定原則的一個重要步驟，2018年8月27日，耕地佔用稅法草案在十三屆全國人大常委會第五次會議上草案首次提請全國人大常委會審議。財政部部長劉昆在會上表示，2008年至2017年，全國累計徵收耕地佔用稅14177億元，年均徵收1418億元，其中2017年徵收1652億元。

在具體條文上，草案規定，佔用耕地建房或者從事非農業建設的部門和個人為耕地佔用稅的納稅人，依法繳納耕地佔用稅，佔用耕地建設農田水利設施不繳納耕地佔用稅。黎江虹認為，草案中關於納稅主體界定中所涉及的“建房”和“非農建設”兩項法律概念比較模糊，鑒於實踐中的複雜性，這種表述恐難以準確界定。

梁文永分析，這是一條對納稅人和征稅客體的規定，該條本意是為了說明，只要不是基於農業建設目的的佔用耕地，都要征稅。然而，除了“農田水利設施”以外，還有其他的農業建設也屬於“從事農業建設”的範圍，對這一部分的耕地佔用是否需要征稅，在表述上比較模糊。他指出，從實踐上看，佔用耕地建房完全可能是基於農業建設的目的，比如現在從事農業生產的大棚，是不征稅的。但顯然，“大棚”以及“大棚所在的房屋”，都不能被包括在“農田水利設施”的當然語義之中。

需要注意的是，一些地方仍然存在流轉土地違法違規進行非農建設。2018年8月21日，自然資源部國家自然資源總督察辦公室負責人馬素蘭在“‘大棚房’問題專項整治行動媒體吹風會”上稱，“自然資源部會同農業農村部，通過對京津冀三地初步排查，發現違法建設‘大棚房’項目2799個，棚數3.6675萬個，涉及土地面積9869畝，購買者70%以上是城市居民，初步排查還發現不少地區存在流轉農村土地違法違規進行非農建設問題，表現形式多以發展現代農業為名擅自改變農用地用途違法佔地建設住宿餐飲、休閑旅遊等經營性場所。”

如何從根本上體現耕地佔用稅保護耕地之目的，遏製違法佔用耕地的情況發生？黎江虹建議，未來國務院有必要在修訂耕地佔用稅實施條例中對此予以一般概念解釋，同時，考慮到征管過程中的實踐多樣性，應當允許國家稅務總局以批複等形式對難以認定的個案進行解釋適用。

梁永文則表示，沒有必要從佔用形式、方式上進行規定，應該從目的上進行規定，只要是用於“從事非農業建設”而佔用耕地，不論是以建房的形式佔用耕地，還是以別的形式佔用，都需要繳納耕地佔用稅。他還指出，不宜擴大稅法的作用。違法佔用耕地行為，可以由其他行政法律法規乃至刑法來處理。