為什麽必須反對網約車壟斷擴張？

　　我為什麽反對網約車壟斷擴張

　　徐康明是北上廣深政府交通顧問，擔任北京市政府交通委員會交通專家委員會委員，在網約車政策制定之初就參與其中。

　　2014年網約車開始在中國出現，對傳統計程車和出行方式帶來了衝擊和改變。

　　2016年7月底，交通運輸部、工信部等7部委聯合發布了網約車新政，明確了網約車合法地位。此後各地陸續頒布網約車新政實施細則。

　　作為新業態出現的網約車是否誕生於法律的灰色地帶？新政實施兩年，依舊在爭論的焦點是什麽？網約車的未來是否會走上傳統出租行業的數量管控老路？

      來源：8號樓工作室 特約

　　文 | 徐康明 城市交通專家  

　　一、網約車起步即衝擊計程車行業強監管機制

　　從2014年到2016年，政策頒布過程中決策部門是如何討論的，是否存在灰色地帶？

　　網約車誕生於法律的灰色地帶，這種說法並不準確。計程車行業和其他服務行業不一樣，它已經有上百年的歷史，一直是一個政府強監管行業。這個行業需要政府對安全、準入門檻、數量，甚至定價進行監管和管理。基本上這是世界的普遍現象。

　　因為理論上來講，政府相對公正。他們有利益所在，利益是服務好、平衡好計程車行業和消費者兩個群體。如果安全、準入，或者市場讓一家資本控制的企業來監管，顯然很難保證消費者權益和從業人員權益的。

　　從美國的Uber（優步）起步以後，情況有了變化。中國網約車的模式和發展路徑基本跟國外是一樣的，效仿美國的Uber。

　　可以看一下Uber的發展。

　　Uber一開始是做傳統計程車的網招業務。這部分業務實際是沒有什麽大的商業盈利模式和商業發展前景的。所以他們想要形成新的服務業態——對資本市場有吸引力的商業模式。

　　在上述前提下，Uber的做法對世界各地政府的強監管產生了衝擊，衝擊過程當中也暴露了很多衝突和矛盾。

　　世界各地採用的方法也不同：比如西班牙和意大利，完全禁止Uber；德國是對非法運營罰款25萬歐元。

　　為什麽Uber最早會在美國舊金山起步？因為舊金山是一個很大的城市，但巡遊計程車只有1700台，相當少，所以有發展Uber的必要，也因此對它包容。

　　在國內，滴滴和快的（後與滴滴合並）的發展路徑跟國外是一樣的。

　　並不是說灰色，他們發展路徑的總目標是衝擊政府對計程車領域的強監管。他們在衝擊的時候，採用了同樣的方法。第一種，一下子衝進來，給一半的補貼，吸引老百姓來用，產生一種民意：我們需要這一類的服務。

　　第二種，找來國內外一些著名的基金。類似Uber有蘋果的投入，最早它的資金來源還有新加坡淡馬錫主權基金的投入。滴滴也是這樣，在國內也有很強的基金背景。比如一些大型的國有資本，或者一些互聯網企業。

　　所以一方面是形成民意，一方面利用資本，這兩方面實際上對政府的監管機制形成了衝擊，所以不存在灰色地帶，原本目的就是為了要衝擊政府的監管機制。

　　在我國國家層面上，計程車行業確實需要改革，我們既要繼續鼓勵發展巡遊計程車，同時也要鼓勵網約車這樣一個新業態的發展。在這個前提下，國家才準備頒布《網絡預約出租汽車經營管理暫行辦法》（即網約車新政），使得網約車能夠在合法合規的途徑上發展，這是大背景。

　　二、中國從來都支持網約車發展

　　2016年交通部的新政，以及國務院辦公廳印發的《關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》明確了網約車的合法地位。網約車平台迎來了新一輪的迅速發展期。當時是否存在爭議，有人支持也有人反對？

　　我們從2015年初開始制定網約車的政策，從我前期參與的過程當中發現，我國一直認為網約車業態應該可以發展，但最大的爭議是網約車在計程車體系中的定位問題。

　　什麽叫定位呢？當初有幾個選項，一個選項是現有政策下的“分類分層”：讓巡遊出租汽車和網約車分類分層，讓巡遊出租汽車作為主要的計程車業態，佔主導規模，網約車只是發展一部分，網約車的服務水準和準入門檻要比巡遊出租汽車高。

　　這個想法的核心是希望把兩個不同的需求層次分開，這是一種發展的路徑。

　　目前的政策思路還是這樣的，希望採用紐約和倫敦的那種分類分層的方法，使得兩種業態能夠和諧的共存發展。

　　但是分層分類的標準是高還是低？政府做的是框架性的法律，高低實際上就留給地方去決定。

　　有些地方根據當地的發展情況，可以對網約車松一點。比如成都等城市，所以他就去發展網約車，巡遊計程車就萎縮得很厲害。

　　另外還有一些城市，比如北上廣深、天津、重慶，他們根據城市的經濟發展政策、人口發展政策，以及行業的發展政策認為，管理網約車應該“偏緊”。

　　所以，不管是鬆和緊，都是根據城市的特點來制定政策的。

　　我國有些城市的網約車準入門檻相對較低，因此，與巡遊計程車的同質化競爭就比較嚴重。

　　我國排名靠前的20座城市，佔據了網約車市場75%的份額，最前面的10座城市採用了分層分類的方法——即認為網約車是巡遊計程車的一種補充。

　　三、至今難解的3個爭議焦點

　　新政頒布兩年，為什麽爭論仍舊不斷？

　　“分層分類”的監管模式對限制了滴滴的市場規模，會使得滴滴在資本市場上失去吸引力——我國是世界上最大的出租汽車市場，如果變了性質，滴滴的估值就沒有吸引力了。

　　其實，該不該發展網約車，在我國並沒有引起多大的爭論，因為實際上無論是中央還是地方，業內和業外都認為是要發展的，只是到目前為止，發展模式一直是爭論焦點。

　　從滴滴的角度上來講，他們希望的發展模式是和計程車同質化競爭，希望準入門檻越低越好。這樣的話，滴滴們的市場佔有率就更大。但同時，滴滴們還有一個要求：希望政府繼續對傳統巡遊出租汽車進行數量和價格管控。

　　所謂同質化競爭，就是雙方把數量和價格全部放開，形成完全競爭。但滴滴們希望的是，自己可以完全放開，但對巡遊出租汽車進行管控：無論是數量管控還是價格管控。

　　這顯然是不合適的。如果是同質化競爭，憑什麽對一方的數量完全不管控，準入門檻很低，定價都有自主權。而對於另一方，卻不能進行任何的數量放開，價格還必須由政府完全主導。那麽這兩方如果共存的話，顯然不是公平競爭的市場機制。現在產生的矛盾根源，都是在這裡。

　　第二個爭論點是，司機的兼職和全職的問題。

　　第三個爭論點是，滴滴曾經提出政府管平台，平台管司機，但實際上他們在混淆兩種“管”的概念。

　　政府在消費者和經營者之間承擔管理作用。滴滴的上述訴求，實際上是希望做到雙平台，有些事情不讓政府來監管，它有絕對大的自主權，希望政府完全放開。

　　比較大的爭論就是上述三點。

　　發展網約車採用哪種路徑呢？其實從2016年新政頒布後就已經很明確了，就是“分層分類”。

　　四、政策頒布用時兩年  傳統業態已經萎縮

　　政策是在一步一步收緊的，但為什麽能出現這種雙方抗衡製約的局面？

　　首先是兩部分。第一階段是網約車企業通過大量的補貼，吸引用戶，形成比較大的規模。

　　由於政策制定的時間被拖得很長（從2015年10月10號開始制定，到2016年7月28號發布，整整拖了有9個月的時間），在此過程中，滴滴已經形成了非常大的擴張，也導致了傳統業態出現萎縮：一種是從計程車行業退出，約有3000台左右的規模，另外一種是雙班率下降——北京的“雙班率”從50%下降到現在的20%。

　　現在，市場上有傳統的出租汽車，也有合法合規的網約車，比如一些京B牌照運營車輛，滴滴的合法的一部分，此外也有非法的網約車。

　　其實在政策制定過程中，政府也擔心“一刀切”會產生問題。嚴格意義上來講，政策頒布後，非法營運應該全部停止。但政府也擔憂，如果完全停止話，可能會出現老百姓“計程車難”的問題，就像北京今年7月1日嚴打非法網約車運營一樣，在一段時間內出現了非法網約車數量斷崖式下降的情況，這就要看政府和老百姓能否承受一段時間內的過渡期。

　　國內也有一些城市，比如杭州，合法合規的計程車或網約車體量本身就很大了，所以打擊非法網約車沒有產生什麽影響。有些城市，無論是網約車還是計程車，生意都不好，這種情況下，非法網約車也不願意轉到正規管道來，因為市場是相對飽和的，他們對自己的前景也並不看好。

　　以上述情況看，滴滴想要做的還是在維持非法運營，因為這樣的話能夠維持現在的經營體量。

　　此外，某種意義上講，政策也面臨著資本的壓力。比如企業把研究中心放在某個地方，希望這個地方的政府對他們的網約車的準入門檻標準能夠制定得更低，執法不要太嚴。

　　五、政府應鼓勵多平台競爭

　　高德、攜程、美團等重新入局，神州、首汽也有優勢，你怎麽看這場新的競爭？

　　大的網約車企業想形成資本壁壘，讓傳統的小企業、個人退出，或者控制他們的發展規模。

　　但從政府製訂政策的角度來講，不希望一個平台獨大，而是要鼓勵多平台發展，車和人應該是可以同時加入多個平台的，不應該讓某一個平台產生壟斷。

　　最近我在朋友圈看到，有人說不能狹義的看壟斷，比如谷歌，但用戶是免費使用谷歌搜索的，在上面發表東西也是免費的。而網約車不同，網約車的對象是有定價權的，是收費的。

　　所以判斷“壟斷”的關鍵就是看有沒有對消費者謀取壟斷利益。政府有必要考慮，建立多平台競爭，希望多平台發展，因為多平台競爭能夠把抽成比例壓下來，這對消費者也是有利的。

　　六、數量管控的老路

　　網約車未來會如何發展？

　　我始終認為應該對網約車執行數量和價格管控，這是阻止壟斷性擴張的最有效機制。Uber一直反對這種監管機制，因為會讓他在資本市場上失去想象力。紐約最初在2015年就提出了數量管控，由於Uber採用了相當強烈的政治勢力公關和媒體攻勢，紐約市長只能選擇放棄，但是三年以後，行業發展一團糟，六起司機自殺事件後，拖了三年，最近紐約還是走上數量管控的老路上了。

　　國內目前實施的“分層分類”監管機制，說白了是通過設定車輛和人員準入門檻來間接地控制數量，如果有朝一日門檻管理方式控制不了數量了，城市也會走回直接數量管控的老路上。

責任編輯：梁斌 SF055