房地產稅制改革背景考： “土地財政”貢獻度亟待調整

今年3月4日，十三屆全國人大一次會議發言人張業遂表示，加快房地產稅立法是黨中央提出的重要任務，由全國人大常委會預算工作委員會和財政部牽頭組織起草，目前正在加快進行起草完善法律草案、重要問題的論證、內部征求意見等方面的工作。他還透露，對現行的稅收條例修改上升為法律或者廢止的時間作出的安排是，力爭在2020年前完成改革的任務。

這是自2014年提出房地產稅立法之後，官方對這一進程闡述最詳細的一次，並首次提出時間表。房地產稅的立法工作，也被認為進入快車道。

房地產稅立法是房地產調控長效機制的重要部分。該進程固然是大勢所趨，但在今年被著重提及，乃是有著重要的背景。

上海易居房地產研究院近日發布報告指出，2017年，我國“土地財政”佔地方財政收入的比重達47.7%，時隔兩年後重新回到45%以上。但由於土地出讓收入難以保持大幅增長，“土地財政”也面臨難以為繼的局面。

該機構認為，在經濟換擋期到來、房地產市場走向存量時代、地方政府財政壓力較大的情況下，房地產稅制改革已刻不容緩。

三四線城市依賴度高“土地財政”並非專有詞匯，按照上海易居研究院的口徑，其由兩部分構成，分別是房地產稅收收入和土地出讓金。

其中，房地產稅收主要包括“五稅”，即房產稅、城鎮土地使用稅、 契稅、耕地佔用稅、土地增值稅。“這五個稅種涵蓋了房地產開發交易的所有環節，是房地產稅收體系中的主體稅種。”

上述報告指出，2017年，我國房地產“五稅”總收入16437億元，同比增長9.45%；土地出讓金收入為5.2兆元（財政部數據），同比增長40.7%。

這兩者佔地方財政收入的比重為47.7%，較2016年上升7.1個百分點。如果再算上房地產企業所得稅、房地產增值稅等其他稅種，去年“土地財政”佔比還會更高。

縱向比較，47.7%的“土地財政”比重僅次於2010年和2013年，為史上第三高。

究其原因，主要在於土地出讓收入的增加。這與房地產市場升溫、土地交易旺盛、土地單價提高有關。去年土地出讓金收入也創下歷史新高。

“土地財政依賴症”是近些年我國很多城市的普遍現象。2017年，受經濟換擋、人口外流等因素影響，很多三四線城市的經濟增長率出現下滑。但在板塊輪動效應下，這些城市的房地產市場明顯升溫，並帶動土地交易回暖。因此，在一些三四線城市，“土地財政”比重要明顯高於全國平均水準。

根據阜陽市財政局的數據，2017年全市財政總收入完成277.1億元，同比增長22.6%。中原地產的另一組數據指出，2017年阜陽市土地出讓金規模達381億元。儘管存在統計口徑、財政結算周期不同的因素，這種反差仍然醒目。

學界一直有觀點認為，若考慮到土地一級開發、房地產下遊產業帶動、土地抵押融資等因素，一些城市的財政收入對房地產業的實際依賴程度可高至7成。因此也有學者將此稱為“房地產財政”。

上海易居研究院也指出，利用土地換取財政收入的主要形式還包括：通過一系列優惠政策低價轉讓工業用地進行招商引資，而後享受外資企業帶來的稅收效應；以大拆大建的方式進行城市擴張，享受由城市擴張、土地佔用以及房地產開發帶來的稅收；以土地儲備中心、政府性公司和開發區為載體享受向銀行進行土地抵押融資的收入。

經濟換擋期的收入訴求“土地財政”曾對中國經濟長期平穩健康運行做出了很大貢獻，但若依賴程度過高、時間過長，則對經濟增長不利。實際上，在各種因素影響下，土地財政正面臨難以為繼的局面。

上海易居研究院指出，近些年，房地產“五稅”收入隨房地產交易額的變化而波動，但很少出現大幅調整，其在地方財政收入中的佔比也相對穩定。隨著“營改增”推進，未來這一收入佔比還可能出現下滑。

相比之下，土地出讓收入容易大幅波動。這主要受土地市場降溫、調控政策製約等因素影響。

今年兩會期間，南京市長藍紹敏在江蘇代表團審查計劃報告和預算報告的分組討論中稱：“租賃房用地是經營性用地收益的八分之一到六分之一，財政上要減少200多億的土地收益，是嚴重‘虧本倒掛’的。”

藍紹敏的表態意為，南京願意“犧牲”200多億土地收益，發展租賃房。但這也客觀反映出，對租賃市場的大力扶持，將會影響到土地出讓的收益。

房地產市場降溫的預期，也會影響到“土地財政”。阜陽市財政局就表示，今年財政增收面臨三個不利因素，其中之一就是“伴隨國家調控力度不斷更新，2018年房地產市場是否延續今年火爆態勢，還存在不確定性”。

上海易居研究院指出，房地產市場發展周期決定了未來房地產市場難以像過去一樣為地方財政帶來源源不斷且保持增長的收入，房地產市場將逐漸由增量轉變為存量市場，“土地財政”不是長久之計。

由於城市化程度較高、經濟轉型較早等因素，部分熱點城市已逐漸擺脫對此的依賴。例如2017年深圳市財政收入首次突破8000億元，但當年深圳土地出讓金額還不足千億。

深圳的情況屬於個案。在經濟換擋背景下，當前地方財政收入增長明顯放緩， 財政赤字比例偏高，加之“土地財政”難以為繼，共同構成了房地產稅制改革的大背景。上海易居研究院指出，房地產稅改革在未來或許是保證樓市健康平穩運行。同時又保證地方財政收入的最佳方案。發達國家的經驗表明，房地產持有環節的稅種將成為基層地方政府收入主要來源。

上海易居研究院智庫中心總監嚴躍進向21世紀經濟報導記者表示，熱點一二線城市正在逐漸向存量市場過渡。過去一年來，三四線城市去庫存進程顯著，也將使市場加速走向存量時代。這意味著，房地產稅改革已刻不容緩。

（21世紀經濟報導）