徵收房地產稅的前提：是管住地方政府“亂花錢”行為

　　如果不從根本上化解地方政府的債務危機，並對它們的支出行為進行約束，只是通過徵收房地產稅試圖增加財政收入，可能導致相反的效果

　　最近關於徵收房地產稅的討論不少，目的在於遏製房地產的過度發展，減緩地方政府的債務危機。

　　那麽，房地產發展與地方政府是什麽關係？為什麽地方政府會過度依賴於房地產發展？地方政府債務形成的主要原因是因為房地產嗎？如果這些問題沒有研究清楚，未來制定的政策就很難從根本上化解地方政府的債務危機，只是通過徵收房地產稅試圖增加財政收入，忽視社會對於地方政府支出行為的強烈不滿，可能因為所謂的征稅改革方式的錯配，導致相反的效果。

　　地方政府經營土地的邏輯

　　改革開放幾十年來，我們雖然放大了市場活力，增加了地方政府的財政收入，但是很少關注甚至限制地方政府的財政支出行為。

　　從上世紀八九十年代，地方財政壓力多源於機構和人員的行政成本過高，導致財政支出窘迫。那個時候，研究地方政府改革的重點，是如何實現精兵簡政。到了九十年代末期，人們對於此事的關注在弱化，原因在於地方政府有了新的財政收入來源，而且遠大於僅僅來自於工商企業的稅收。

　　我們知道，地方財政收入主要由兩部分構成，稅收和預算外的土地出讓金。稅收是保開支，保行政運轉，包括人員機構的經費和必要的辦公支出。而預算外的土地出讓金則是沒有約束的開支，主要是解決基礎設施建設和城鎮的各類公共設施投入。

　　自上世紀九十年代末以來，地方政府的主要投資項目來自於土地出讓收入。土地出讓收入取決於兩個因素，一是土地出讓面積，二是部門出讓價格。土地出讓面積越大，土地出讓收益越高。土地出讓部門價格越高，土地出讓收益也越高。兩者疊加，構成了土地出讓收益的增加。

　　但是土地太空的出讓一般是不可逆的，而且不能反覆生成。稅收是年年有的，而土地出讓收入的不可逆性和不可再生性，導致土地出讓收入必須通過不斷的釋放土地太空，才可以保證收入的持續增長。

　　稅收和土地出讓收入的另一個區別是，稅收一般不會呈現爆發性的增長，這取決於工業和服務業的發展特點，穩定的收益增長機制。而土地出讓收益可以隨著地價以至於房價的變化，出現強烈的供給波動。所以在土地出讓過程中，由於地價的升值會出現暴利的收入增長過程。而這個暴利的增長過程也會激發地方政府強烈的利益動機。

　　稅收的穩定增長支撐著地方政府行政機構和人員的穩定開支。由於對地方政府機構設立和人員的編制有著各種規定和限制，所以行政開支的變化也是相對穩定的。基本取決於機構增減的變化和公務員和事業部門人員的變化。而土地收入的增長用於基礎設施建設，對於基礎設施建設，無論是何種用途，現有制度並沒有明確的約束，所以地方城市因土地出讓收入獲得的資金來源，在用途上缺乏約束，導致基礎設施建設的投入可以任意放大。

　　地方政府為了確保土地出讓金收入在控制土地出讓面積的過程中，會盡量放大部門土地出讓價格，所以要增加城市視覺形象支出，為土地出讓收入的提高創造外部條件。這樣一來，城市政府變成了土地的經營者，運用對土地的包裝獲取土地的最大級差地租。

　　什麽樣的土地出讓可以實現收益最大化？顯然不是工業用地，工業用地是保稅收增長的。通過招商引資引進工業企業一定是要降低工業用地成本。因此工業用地一般都是低地價甚至是零地價，如果再算上基礎設施投資，還有可能是負地價。只有服務業用地，特別是房地產開發用地，才有可能實現土地出讓的最高收益。作為城市管理者，經營城市也就是經營土地，經營土地的重點就是增加房地產用地收益。

　　只是控制房地產解決不了根本問題

　　我們日常宣傳的所謂房地產是地方經濟發展的“一顆毒瘤”。但是我們不知道，沒有房地產收益，我們沒有能力去實現大規模的招商引資，也沒有條件去發展以工業為產業基礎的實體經濟，更沒有充足的資金去搞城市基礎設施建設。因為彌補招商引資低成本的，只有通過房地產開發帶來的土地出讓收益來進行補償。

　　很多觀點認為，只要控制了房地產的發展，就會導致實體經濟回歸。但卻沒有意識到，把板子打在房地產上解決不了所有問題，而關鍵是要破除地方政府的利益動機。要認識到是地方政府無休止的利益需求，推動房地產過度擴張的模式。

　　退一步說，即使是要控制房地產發展，也不是管住房地產商就行了，更重要的是管住地方政府。

　　地方政府通過稅收的支出行為是受到嚴格的制度約束的。但是通過土地出讓獲得的收入而進行支出，幾乎沒有制度約束。由於缺乏約束，而且當年的收入一定要當年支出。地方政府可以在任一個行政主官的指令下，按照自己主觀的意志和想象力，來規劃城市的太空，很少考慮到投資未來是否形成收益，很少考慮這種投資是否會有維護成本，更少考慮這些投資會大幅抬高城市發展的成本，進而導致城市包容性變得越來越差。

　　決定這種支出行為的，還有我們現行的行政管理體制。每一屆主官都可以按照自己的設想去建設城市。與國際上其他國家不同的是，沒有約束的支出與通過無限擴張的土地出讓聯繫在一起的時候，可以實現任何一個城市主官的夢想和政績，把城市建設得富麗堂皇，哪怕會為繼任者帶來更大的管理上和支出上的負擔。而繼任者們在這樣的政績效果感召下，又會不斷複製前任的行為。

　　就這樣，城市的攤子鋪開了，土地的出讓規模不斷擴大，房地產發展的十分迅速，超出了社會的承受能力，逐漸形成供給波動和積壓。即使房地產不能變現，地方政府還可以通過未來的土地出讓預期進行抵押。這種模式不僅僅給地方政府帶來了巨額的收益，支撐這種模式的銀行也賺得盆滿缽滿。但是當這種土地出讓的擴張模式進入到邊際效應遞減的時候，增收的動力仍然在推動著這種模式繼續進行擴張，直到擊鼓傳花走到了盡頭。地方債務危機形成，金融面臨著巨大的風險。

　　假如我們認為房地產是萬惡之源，其實我們關注的僅僅是表象。不解決地方政府強烈的不受約束的利益動機，這種發展模式仍然會在另一個太空進行複製。如果地方政府沒有實現發展模式的轉型，房地產的崩盤就會引發金融的風險。

　　這種連鎖反應的導火索，其實掌握在地方政府手裡，而他們並不習慣國際通行的城市運營規律。如果在此時，我們開始進行理想化的調控，將會出現這樣的現象，房地產還會繼續擴張，土地出讓的動機還會在另一個太空實現；而政府在沒有約束的前提下，無效的支出還會越來越膨脹；新增的房地產稅在擴張性財政的背景下，僅僅是杯水車薪，解決不了地方的債務問題，地方政府的壓力會與日俱增。

　　同時，徵收房地產稅會引發購房者的不滿。畢竟它涉及的不是少部分人，而是絕大部分中產階級。地方政府的不滿加上社會的不滿重合，理想的政策會引發社會不穩定因素。

　　當前，推進各項改革要充分考慮到社會的承受能力，更不能把改革的措施面向廣大中產階級，他們是社會輿論的中堅力量。推出改革措施，也不能盲目照抄照搬國際經驗，因為我們的土地制度問題、城市的發展模式以及政府的行為，並沒有按照西方的規律運行。

　　當一個國家的各級政府充分運用強大的行政手段調動資源的時候，可能會給社會的發展帶來了不可估量的收益，同時也必須要承擔可能產生的弊病和後果。當前，解決地方發展的模式，重點是要實現政府轉型，調整發展模式，把該交給市場的果斷交給市場。

　　更要在當前推進改革的關鍵時期，像反腐一樣約束地方政府的支出行為。規範了地方政府的支出，限制了短期行為，提高政府支出的長期效率，才有可能為未來的改革奠定基礎。如果我們把板子打在社會上，引起的反彈和震蕩有可能會導致相反的效果。

　　最後的建議是，不要急於頒布房地產新政。而是率先約束地方政府的支出行為，調整城市發展模式。其實，我們還有很多的路徑可以選擇。而從增加稅收的環節來推進改革可能會取得適得其反的效果，而且也不會減少任何地方債的壓力。

　　作者為中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家，編輯：朱弢

責任編輯：陳合群