風光審批權下放導致地方突擊核準 能源局政策補缺

文 | 沈小波

面對海上風電去年下半年的核準浪潮，明眼人都看出補貼資金將難以承受。一位能源局官員卻表示無能為力，因為按照權責分工，地方政府負責項目核準，能源局負責將核準項目列入補貼目錄，即便超出補貼能力也只能如此。

作為一個行業主管部門，能源局不具備對地方政府的直接約束力。地方政府為實現自己的目標往往自行其是。

能源局相關人士表示，能源局對海上風電的定位是積極穩妥，從沒鼓勵過大乾快上。相比光伏、陸上風電規劃裝機目標，海上風電裝機目標並沒有“以上”二字，這意味著海上風電的裝機目標是嚴格的上限。

但地方政府並未遵守這一限定。比如，能源局批複的廣東海上風電規劃（2017-2030年），近海淺水區海上風電項目總規模985萬千瓦，其余為近海深水項目，用作項目儲備，暫不建議推進開發。但僅去年第四季度，廣東省就核準了2531萬千瓦的海上風電項目，近海深水海上風電項目已進入開工流程。

再比如，去年5月24日，能源局發布關於風電建設的47號文，提出推行競爭方式配置風電項目，要求各地能源主管部門按照能源局發布的《風電項目競爭配置指導方案（試行）》制定風電項目競爭配置辦法。

廣東省在去年8月就公布了海上風電競爭配置辦法的征求意見稿。但根據這個辦法，廣東的申報電價實際降價的上限2分/千瓦時，之後再通過降價得分難度均大大提高，與能源局通過競價降低電價的精神不符。

接近能源局的一位專家表示，這實際是“假競價”，能源局在廣東征求意見稿發布後表達了意見，但並未影響到廣東，廣東省在去年12月正式發布了海上風電的競爭配置辦法。

地方政府在產業發展中話語權增大與國內的行政改革相關。2013年之後，風電、光伏審批權從能源局下放到地方能源主管部門，在具體的產業發展中，能源局僅保留產業規劃、戰略等職能，也因此，各地的競爭配置辦法由各地根據能源局指導自行制定。

但在能源局4月發布的關於2019年風電建設管理要求新政中，利用手中的政策工具有力的約束了地方政府的“胡作非為”。

能源局是通過手中補貼配置的權力來實現這一目標的。對於海上風電，能源局明確表態：

2018年度未通過競爭方式進入國家補貼範圍並確定上網電價的海上風電項目，其核準文件不能作為享受國家補貼的依據。在去年關於風電建設的47號文發布日前獲得核準的海上風電項目，在本次通知發布前未辦齊開工前手續的，均參加競爭配置並通過競爭確定上網電價。

競爭配置項目仍屬於補貼項目範疇，對於競爭配置項目，能源局如是表態：

先進推進平價風電項目，暫不進行競爭配置，確需競爭配置的地區，制定競爭配置辦法後，需由國家能源局會同有關部門對各省級能源主管部門報送備案的建設方案進行論證，確認後方可實施。

能源局與地方政府行為不一致源於彼此之間的目標並不一致。

地方政府傾向於利用手中的風、光資源，來換取開發商在本地投資設廠，帶動地方經濟發展，這使得風、光新增裝機規模的擴張與地方政府的利益一致。基於這一動力，多個省份在光伏審批上創新思路，推出“先建先得”政策，成為光伏裝機嚴重超規劃的一個重要原因。

在風電領域，地方政府在海上風電突擊核準，乃至在競價辦法中保護電價，背後隱藏的邏輯是，爭取更高的海上風電電價，吸引更多開發商來本地開發，進而交換更多投資落地本地。

能源局推動風、光產業發展受清潔能源裝機比例目標驅動，以及風電、光光伏是世界能源清潔轉型的實現形式，基於此，風電、光伏的十三五規劃目標附加“以上”二字，意為鼓勵發展，不設上限。

但能源局鼓勵發展風電、光伏還受其他政策目標的約束。能源局需要保證產業良性發展，並受補貼能力的限制，同時推動產業早日實現平價上網。其中，補貼的壓力，成為促使能源局態度愈來愈強硬的一個關鍵原因。

接近能源局人士透露，早在2015年，財政部就建議能源局根據補貼能力“量入為出”，但彼時風、光規模尚小，補貼缺口也不大。之前隨著補貼缺口日漸擴大，補貼拖欠越來越嚴重，產業界通過各種渠道傳遞信息，最終壓力傳導至能源局。

地方政府超規劃發展風電、光伏與能源局鼓勵發展風、光的目標一致，但更多風、光項目意味著更多的補貼，與能源局控制補貼缺口的目標相左。

能源局態度漸趨強硬的標誌性事件，是去年光伏的“531”新政，在2017、2018上半年光伏裝機大幅超規劃背景下，能源局頒布政策大幅收縮補貼額度，被業內成為限制光伏過快發展的“硬著陸”政策。

也因此，在能源局今年4月關於風電、光伏建設要求的新政中，為光伏確定了30億元的年度補貼額度，“量入為出”，拒絕承認2018年下半年核準的海上風電項目鎖定0.85元/千瓦時的上網電價。

解決地方政府和能源局分歧的關鍵在於平價上網，一旦風電、光伏實現平價上網，更多風電、光伏裝機不會增加額外的補貼壓力，並有利於加快清潔能源轉型的戰略目標。也因此，在能源局4月的通知中，推進平價風電、光伏項目是能源局工作的首要任務。

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