賈康：對稅制改革的回顧和思考

　　文/新浪財經意見領袖專欄作家 賈康

　　稅收理念：發展與變革

　　隨著經濟和社會發展，人們對稅收的認識也在不斷變化。賈康認為，這表現為一個總體而言稅收越來越受到重視、對稅收的認識越來越趨於理性、已聚焦為在中國追求一個高水準、現代化的稅收制度體系的進步過程。

　　賈康表示，計劃經濟時期，人們對稅收的認識很不全面、遠不充分，典型的理論解說，是所謂社會主義條件下的“稅收非稅”論，實踐中的極端化表現，是在改革開放前夜，中國的工商稅收，只剩下對於國營、集體企業都開征的工商統一稅，再加上對於集體企業的一項集體企業所得稅，稅制處於極度簡化與邊緣化狀態。改革開放之後，稅收這一依法的政府籌集收入手段和經濟杠杆型的政策調節工具，合乎邏輯地在商品經濟、市場經濟的發展中受到高度重視，其制度建設在改革與開放兩大視角上得到積極部署，並相互呼應地不斷推進。但在與稅收相關的理念上，也經歷了並且還在繼續經歷一個深化認識、糾正和消除誤區的過程。

　　在改革開放初期，出現了“稅收萬能論”傾向，在重視稅收這個經濟杠杆作用以後，感覺上是似乎稅收手段一旦應用，就能決定性地解決想解決的問題，甚至可以解決一切經濟社會問題。實踐中，有80年代不得已的“燒油特別稅”——這其實是當時為實際工作指導中出現的偏差而“打補丁”的不得已之舉；後來又有曾經想用以遏製社會上大吃大喝之風然而力所不逮、無疾而終的“筵席稅”。這個傾向現在已經不是主導的傾向。

　　在“稅收萬能論”之後，出現了另一種“稅收無用論”傾向，強調稅收其實起不了什麽作用，不要太看重稅收。比如，討論房地產稅，很多人會說，我們研究了美國、日本的情況，推出房地產稅以後，那裡房地產市場上的價格沒有看到回調，所以這個稅對於抑製房價是沒有用的。賈康認為這種說法在學理上不能成立：稅收不可能包打天下，的確它不是萬能的，然而應該建立的稅收制度遲遲不建立，又是萬萬不能的——說到美國和日本，那我們需要反問，為什麽這些經濟體在特定的發展階段上不約而同地都必須討論和解決建立這種直接稅制度的問題？如果不建立這種制度，那麽他們的房地產市場和以後的社會發展會變成什麽樣子？在經濟分析裡應該知道，不能僅僅拿一個參數去跟某一種結果簡單地一對一形成因果關係，就用來論證並得出一個結論性認識，我們必須注意到對房地產市場價格的影響因素太多了，這些因素合在一起，是由合力來決定房地產市場價位的走勢。至少在經濟分析裡可以說明，住房保有環節的稅負，可以通過影響供需雙方而對房地產市場的走勢產生壓艙促穩的作用，特別是這個房地產稅的作用是多目標的、綜合的，包括地方政府職能怎麽樣內洽地優化轉變，也包括人們特別關心的怎樣遏製收入分配和財產配置的兩極分化等等。所以，對稅收不能一下走到另外一個極端而說它無用：稅收確實不萬能，但是走到另外一個極端說它無用又是錯誤的。

　　近些年，還出現了“稅制自然演變論”，其意思就是說不要想在稅制改革這方面揠苗助長。這一論調聽起來似乎有道理，但是仔細想一下，可知“稅制自然演變論”其實是否定了對於稅收這種制度建設人們主動把握它的可塑性而推進稅制改革的必要性。因為這種可塑性是確實存在的：人類社會的稅制，從來必須通過人為因素來追求高水準地將它確立。防止稅制改革過於超前和過於激進確有必要，但稅制的優化，一定需要以改革方案和立法過程表現出人為設計的優化處理，不應歸之於一種人們無所作為的“自然演變”。

　　賈康認為，我們面對的歷史性考驗，就是爭取在中國“稅收法定”的過程中，能夠經受時間的檢驗，讓我們的稅制立法和改革方案設計、實施的水準，盡可能高一些。

　　稅收改革：探索中前行

　　回顧70年來稅制改革實踐，賈康認為，這是一個在逐步探索、攻堅克難中不斷推進、最終明確地鎖定建設適應社會主義市場經濟客觀需要的稅收制度體系、更恰當地發揮稅收作用的過程。

　　中國關鍵性的稅制改革內容，主要發生於改革開放時期，風雨兼程中，工商稅制得以逐步形成相對完整的多種稅、多環節、多次征的複合稅制，並於1994年以全面配套方案，實行了里程碑式的在中國構建以分稅制為基礎的分級財政體制的重大改革突變。在其後農業稅又終結二千余年“皇糧國稅”身份退出歷史舞台。黨的十八大之後，財稅配套改革方案中“營改增”和資源稅、環境稅等重點稅制改革任務取得決定性成果，個人所得稅改革有新的一輪大動作進展，消費稅改革正在醞釀，而房地產稅“立法先行”的改革已有於本屆人大任期內啟動的明確時間表。

　　對於下一步稅制改革，賈康認為，如何攻堅克難地完成直接稅改革任務，是達到中國經濟社會現代化所必然要求的稅制現代化的一種歷史性考驗。

　　賈康提到，近年來還出現了“政治體制改革先行論”，比如，全國人大宣布要啟動房地產稅立法以後，有人強調，這種直接稅改革應該在中國政治體制改革完成以後再進行。這樣的想法，賈康認為其實是有合理內核的，就是需要注意審慎地防範風險，但這個認識框架，卻是陷於消極等待的誤區，沒有在改革思路和順序上，看到中國於漸進改革路徑依賴和約束之下怎樣借鑒“美國進步時代的啟示”：賈康強調，美國於1880年~1920年的“進步時代”，也沒有正面設計政治體制改革，但是通過稅制改革，可以讓社會上的廣泛公眾參與，來一起促進政治文明水準的提高——“稅收法定”所構建的是一個政治程序，需要引出政治生活中“規範的公共選擇”這個機制的生成和發展。賈康認為，中國改革開放以來的“稅收立法”過程中，已有征求全社會意見建議和舉行公開聽證會等公眾參與的渠道和做法。中國稅制立法過程中最關鍵的一條，就是要有高透明度的電視、廣播直播的聽證會，各派意見擺自己的觀點，理性地講自己的論據，這就是政治生活中的一種進步，包含著“走向共和”的實質性追求。與這些相類似的公眾參與，將有可能以實際生活中的政治進步，逐漸地促進乃至完成政治體制改革所要完成的任務。所以，應積極地以稅改促成稅制立法過程中的廣泛討論、公眾參與，在充分承認物質利益原則和不同利益集團訴求的情況下，尋求最大公約數，尋求“出以公心”的合理的稅制現代化解決方案。

　　賈康強調，在中國“改革的深水區”，逐步提高直接稅比重和推進直接稅改革，需要緊緊抓住房地產稅和個人所得稅的改革。作為下一階段的重點，房地產稅法應盡快啟動立法的一審，在稅法草案公之於世、充分徵收社會各界意見建議的基礎上，以公開的聽證會和內部、外部的專題研討會等形式，集思廣益，尋求最大公約數，處理好免稅部分的設計問題，並注重配套解決不動產開發、交易環節相關稅費的清理、整合與減負問題。個人所得稅方面，應擇時積極推進個人所得稅法的新一輪修訂，在中央已明確提出多年的“綜合與分類相結合”的改革大方向上，邁出更大步伐，即應把可能歸並的各種非勞動收入與工薪收入等勞動收入歸並，使之接受超額累進稅率的調節，同時可較大幅度降低最高邊際稅率，並在回應社會訴求繼續適當提高個稅“起徵點”（基本生活費用扣除額）的同時，進一步優化家庭收入按年度申報後贍養負擔、特定支出的專項扣除辦法。

　　地方稅體系建設，既是稅制改革的重要組成部分，更是與市場經濟全局配套的分稅分級財政體制建設中十分關鍵的一項系統工程。賈康認為，需以服務全局的開闊視野看待地方稅體系的構建完善，多方位、多層次理解地方稅體系。構建和完善地方稅體系的目標，不應僅著眼於穩定地方政府自有收入，也應看重對社會主體收入、行為等的規範、引導和調節作用，還應一並考慮對國家各項制度建設和機制創新乃至其他配套改革產生推動作用，從而有效提升國家政權體系的治理能力，服務於國家現代化趕超戰略和“五位一體”的全面協調、可持續發展。地方稅體系是包括地方稅種以及共享稅種在內的所有能為地方政府籌集稅收收入的多稅種的有機組合；地方稅權不僅應包括稅種選擇權和稅率調整權，還包括條件成熟時地方政府因地製宜的設稅權。地方稅體系的完善，還應與非稅收入等其他稅費制度改革統籌配套、協調聯動。

　　(本文作者介紹：全國政協委員、中國財政科學研究院研究員。)