從5.2兆元土地出讓金能夠讀出什麽

　　梁發芾

　　財政部公布的全國政府性基金預算收支情況顯示，2017年國有土地使用權出讓收入52059億元，同比增長40.7%，再次刷新歷史紀錄。同時，2017年，我國房地產“五稅”總收入16437億元，同比增長9.45%。

　　數字是乏味枯燥的，但是唯有對這些枯燥數字進行耐心細致的分析，才能看清楚後面的實質性內容。

　　縱觀我國近些年的土地出讓金收入，2013年4.164兆元，2014年4.29兆元，2015年3.37兆元，2016年3.7兆元，而2017年則達到5.2059兆元，同比增長40.7%。去年的這個大跳，著實出乎人們意料。5.2兆元的收入，緊追中國第一大稅增值稅，誰說土地財政今不如昔了？當然，有人說，土地出讓金不是政府純收入，應該將成本刨除，剩下的才算是純收入。那麽，土地出讓金的純收入是多少呢？這個問題有些複雜，因為不同的城市、不同的年份純收入都是不一樣的，所以只能從多地多年的數據中求得一個平均值。平新喬、黃昕和安然在《地方財政收入中的土地出讓金和房地產稅收問題研究》中分析得出一個數字，全國土地出讓金純收入佔土地出讓金總收入的61.82%。如果按照這個比例計算，去年5.2059兆元的總收入中，純收入也有3.218兆元之多。

　　同時，去年來自房地產的正規稅收土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地佔用稅、契稅、房產稅總量是1.6437兆元，其增幅也遠高於GDP增速。土地出讓金加上這五種房地產稅收，已經達到4.8617兆元。這裡面還不包括房地產企業的企業所得稅、房地產業的增值稅和個人出售房產繳納的個人所得稅。這三項稅收沒有獨立的統計數據，但完全可以設想，如果將這三項稅收加上，則人們所說的土地財政將達到6兆~7兆元的規模。

　　這些枯燥的數據，有助於我們弄清楚以下一些看法。

　　一種看法是，早在前幾年，就有相當一部分專家學者和政府官員認為我國土地出讓金已經出現轉捩點，進入下行軌道，不可能再創造大量的收入。現在看來，這樣的判斷，顯然並不正確。至少，在經過2015年的下降後，2016年和2017年都是上升的，雖然2016年的上升沒有達到2014年的高度，但2017年卻實現了井噴式的增長。土地出讓金的轉捩點並沒有到來；什麽時候到來，也無法預知；是不是會有這麽一個轉捩點，也是不無疑問的。

　　另一種看法是，地方政府面臨土地出讓金枯竭的危局，必須尋找長期而穩定的財源，而開征房地產稅就是不二之選。

　　對於這個觀點，可以從如下幾個方面來分析。

　　首先，從去年的情況看，土地出讓金並沒有出現枯竭。所以，建立在這個假設基礎上的徵收房地產稅的意見，就失去了依據。去年土地出讓金井噴式增長，五種來自房地產的稅收以遠超GDP增速的速度增長，這種情況下，還有必要以其他穩定新財源來彌補土地財政的不足嗎？

　　其次，如果土地出讓金真的風光不再，無法籌集到足夠的資金，那麽，如此巨大的體量，顯然不是開征一種新稅所能完全彌補或替代的。2017年土地出讓金純收入3.218兆元，如果完全用房地產稅替代，那麽，得採用怎樣寬廣的稅基，實行怎樣高昂的稅率，才能使房地產稅年收入達到這樣巨大的規模？

　　第三，現在房地產所負擔的數種稅收，在總稅收中的比重已經非常高，沒有增加新的房地產稅的太空了。有學者對1999~2013 年31 個省（市區）有關土地和房地產企業的稅收進行分析，得出結論認為，2013 年，現行7 種土地稅和房地產企業稅在中國地方財政收入中的比重已近15%，而美國在1998~1999 年間，財產稅佔州和地方兩級政府財政收入比重為17.9%。就算是不開征新的房地產稅或物業稅，房地產中所含的稅收已經接近西方發達國家的財產稅（主要是房地產稅）在地方財政收入中的比重了。

　　實際上，圍繞著土地出讓金問題，多年來人們總是落入地方政府和利益集團設定的話題和語言陷阱中，被人牽著鼻子走。

　　土地出讓金確實給地方政府帶來了豐厚的收入，使地方政府能夠辦許多大事。但是，土地出讓金從誕生的那一天起，無論收入還是支出，都是不規範的。它儘管帶來很多收入，但是也養成地方政府大手大腳、揮霍無度的毛病。土地出讓金不列入預算，不受監督製約，使用也缺少公開透明。土地出讓收入被地方政府用於搞形象政績工程，爭相建設巨集大氣派的廣場、機場、辦公大樓，以及一些遠遠超出當前需要、沒有什麽實際功用、純粹是為了滿足虛榮心的豪華公共工程。各地競相攀比，浪費了大量的寶貴資金。這類支出的效率往往是十分低下的，而且也是腐敗的高發區重災區。那些豪華氣派的工程儘管能夠滿足一些人的虛榮心，認為自己的家鄉城市比美國還大氣，由此而生發無限自豪感，但必須清楚，這種豪華氣派的面子工程，是以每個購買住房的家庭支付高額的土地費為代價的，它從來就不是免費的。實際上，巨額的土地出讓金用於公共服務和民生的比例非常小。專家研究指出，土地出讓金收入的支出中，用於公共服務支出的佔比很低。未扣除成本支出時，2010 年~2014 年公共服務支出的佔比只有6%左右；扣除成本支出後，公共服務支出在剩餘支出中的佔比也僅提高至約20%的水準。

　　這說明什麽問題呢？這說明即便土地出讓收入嚴重下降，那也不能以它曾達到的收入高點作為徵收房地產稅彌補缺口的依據。土地出讓金確實曾經達到過某種高度的收入，但是對於如此豐厚的收入，地方政府並沒有非常高效、負責且公開透明地用於公共服務方面，造成很大的浪費，且提高了地方政府財政支出的胃口，養成大手大腳的習慣。如果土地出讓金出現轉捩點，那麽，應對欠收的最好辦法，就是調整支出結構、提高支出效率、增加公開透明性和可問責性，而不是謀求開征一種新的稅收作為替代。

責任編輯：劉萬裡 SF014