改革親歷者陳清泰：國企改革呼喚新突破
陳清泰 王雅潔 歐陽曉紅
來源：經濟觀察報
今年是改革開放40年，國有企業改革也進行了40年。我很幸運，國企這40年改革的全過程我以不同的身份幾乎都直接參與了。1992年之前我在大型國有企業，之後我在政府部門和政策谘詢機構任職。
企業改革40年大體上可分為兩個階段：
第一階段是1978年到1992年的14年。當時是在計劃經濟體制框架下的“搞活國有企業”。主要的政策工具是簡政放權、減稅讓利，最後落腳在經濟責任承包製。
1992年之後隨著計劃經濟體制向社會主義市場經濟轉型，國企改革進入了經營機制轉換和企業制度創新的階段。
“搞活國有企業”：簡政放權、減稅讓利——經濟責任承包製
1978年中國經濟已經走到谷底。中央提出改革開放戰略後，很快發現傳統計劃經濟體制管得過多過死，經濟缺乏活力，急切地需要“搞活國有企業”。那時，國有企業是計劃經濟的支柱，計劃經濟是國有企業生存的依托，這兩者緊緊地捆綁在一起的。要改革，只能是左腳邁一步，右腳才有可能再邁一步。國有企業改革是不可能單兵獨進的。
在計劃經濟體制框架還沒有動搖的情況下，中央不斷提出一些新的改革思路。先後提出“計劃經濟為主，市場調節為輔”，實行“指令性計劃和指導性計劃”，“有計劃的商品經濟”等，不斷削弱計劃經濟的剛性。
計劃經濟體制的松動給國有企業改革提供了機會。各級政府以各種方式推行“簡政放權、減稅讓利”的政策。大約是在1981年首鋼提出與國家簽訂利潤遞增承包合約，一方麵包向國家上繳的利潤逐年遞增；另一方麵包企業改造和發展任務。鄧小平到首鋼考察時肯定了他們的做法。那時我在二汽，國家建設任務沒有完，但已經沒有能力再投資，被列入了“停緩建”名單。在十堰那個深山溝，搞個半拉子過程在那裡，幾萬職工怎麽辦？二汽進入了最困難的時期。那時二汽的五噸卡車已經投產，而且供不應求。只要國家的管理體制改一改、或松動一點，比如多給一些指導性計劃，讓我們把生產能力發揮出來，我們是有信心的。因此二汽對鄧小平提出的改革開放情有獨鍾，希望從改革中找到出路。在萬裡副總理、後來國務院主要長官到二汽考察時我們提出了“要政策不要錢”、學習首鋼搞承包的方案。方案提出在利潤以7%遞增上繳國家的條件下，實行“自籌資金、量入為出、續建二汽”。不要錢而且上繳國家的部分每年還有7%的遞增，國務院主要長官很讚賞。萬裡同志說：“大企業我就抓兩個，一個是首鋼；一個是二汽。”這樣，承包製拯救了二汽，使二汽沒有陷入很多三線企業的悲慘境地。
改革開放了，但計劃經濟體制還沒有大變，國家財政主要靠國有企業上繳的利潤，國家對國有大型企業管得仍然非常死。針對當時的狀況，我歸納了四句話：企業的生產計劃國家統一下達；生產資料國家統一調撥；生產出的產品國家統購包銷；企業財務國家統收統支，真是管得死死的。
我們二汽的幹部職工大都是為“打一場中國汽車工業翻身仗“，自願遠離大城市到這山裡來的，在艱難的建廠過程中大家磨練出了一種“辦法總比困難多”的實乾精神，相信從改革中能找到出路。我們利用大企業可以和國家直接對話的條件，盡量給自己營造一個小環境。如二汽較早建立了聯營公司，發展“橫向經濟聯合”，借助社會力量發展專業化生產、社會化服務；趁姚依林副總理到二汽考察時，在他的支持下我們在企業中首先設立進出口公司，獲得了外貿自主權；後來又首批實現了“計劃單列”、首批建立了企業“財務公司”等，這些對二汽的發展都發揮了重要作用，也對其他企業的改革產生了積極的影響。
經幾年的改革實踐，1988年2月國務院發布《全民所有製工業企業承包經營責任製暫行條例》，同年4月，全國人大發布了《全民所有製工業企業法》，之後國有企業紛紛與國家簽訂承包經營合約，以此確定國家與企業的責權利關係，承包製成了改革的主流。這種“一廠一策”的做法，與過去相比企業不僅有了“自主權”而且有了“自主錢”，調動了企業的積極性，增加了企業的活力。
經營機制轉換 企業制度創新
《企業法》是解放後國內頒布的第一個規範企業的法律，意在使企業成為“自主經營、自負盈虧”的經營主體。但當時政府和企業大力推進的還是短期見效的承包製。
進入90年代，承包製全面鋪開後很快出現了一些問題。主要的是“一廠一策”帶來了企業間的不平等，企業與政府捆的越來越緊，出現了“與政府討價還價的水準比企業經營管理的水準更重要”的現象，對企業的導向有了問題。
1991年朱鎔基從上海回到北京，出任國務院副總理。到任後他著力推動落實《企業法》，促進企業經營機制的轉換，用規範的辦法引導企業搞好經營管理。他親自主持制定和頒布了《全民所有製工業企業轉換經營機制條例》。在1992年貫徹這個條例時我已經到了經貿委。再後來，還頒布了《國有企業財產監督管理條例》，這兩個條例是姊妹篇，一個是放權；一個是監督。
朱鎔基副總理推動貫徹《企業法》的基本思路是抓住三條：一個是該放的權要放到位；第二個是加強監督，主要是財務為主的事後監督，不乾預企業的正常經營；第三個是選好、管好主要幹部。“一法兩條例”（“企業法”和“轉換經營機制條例”、“財產監管條例”）的貫徹執行，以及之後配套的“利改稅”、企業的清產核資、財務會計制度改革等措施的頒布和推進，規範了企業與政府的經濟關係，使企業的財務狀況一目了然，與此同時陸續結束了承包製。朱鎔基說“轉機條例是建立社會主義市場經濟體制的一塊基石”。實踐也證明這些措施對企業經營機制轉換，促進企業走向市場發揮了重要作用。
1992年初，鄧小平在視察南方期間發表了重要談話，把社會主義“姓資姓社”和“市場”同“計劃”的關係點破了、講透了，在全國實現了又一次思想解放。在這個基礎上，7月1號江澤民在中央黨校做報告時試探性拋出了“建立社會主義市場經濟體制”的觀點，結果反響非常好。這年10月，黨的第十四大正式確立了我國經濟體制改革的目標是“建立社會主義市場經濟體制”。這對中國來說是一次重大轉折性變革。如果說此前我們的改革還是在計劃經濟體制框架下的政策性調整，那麽現在則是從國家經濟體制層面實現了創新。相應地國有企業改革進入了制度創新的新階段。
1992年之後的幾年，就國有企業的整體來說仍是貫徹“一法兩條例”轉換經營機制，但改革的方向是建立現代企業制度。
1993年要召開十四屆三中全會，主要議題是討論通過“關於建立社會主義市場經濟體制若乾問題的決定”，就如何建立社會主義市場經濟體制一事形成一個政策性的框架，為後續的改革提供指導和依據。
為給《決定》的起草打好基礎，負責起草工作的中財辦設定了16個調研課題。1993年6月3日中財辦召集會議，部署這項工作。其中由我牽頭組織其中第二個課題——“建立現代企業制度”的調研。
會上曾培炎先講話，他說，檔案的起草要以鄧小平社會主義理論和十四大報告為指針。鄧小平早就提出社會主義為什麽不能搞市場經濟？鄧小平南巡講話明確回答了經常困擾我們的那些問題，推動改革發展進入了一個新的階段。曾培炎說，建設社會主義市場經濟體制是個系統工程，涉及經濟基礎和上層建築。抓住機遇加快發展，就需要對建設社會主義市場經濟體制的一些重大問題作出“決定”。他要求各個課題組要堅持解放思想與實事求是的精神，力求對課題有完整的設想、也要抓住問題、重點突破；要吸收國外的經驗也要總結國內的經驗；要有理論高度也要有可操作性。他特別指出，建立現代企業制度、增強企業活力仍作為中心環節，要探索國有資產有效實現形式。接著他部署了十六個課題的調研工作。
溫家寶最後講話，他說，起草工作要回答的是，在黨長官下的社會主義是能搞好市場經濟的，公有製是能與市場經濟結合的，而且可以結合得好。既可以發揮社會主義制度的優越性，又可以發揮市場經濟的長處。兩個長處結合，社會主義確實能創造更高的社會生產率，又能保持社會公平。他提出，建立現代企業制度的關鍵要抓住哪些問題，是改革國有資產管理體制？還是建立怎樣的企業制度？有些可作為專題向財經小組報告。他要求處理好長遠與近期的關係，要為長遠提出目標、思路，又要緊密結合實際，提出推進改革的措施。調研報告應當是政策性的，應該有一定的理論高度，但是重要的是要能夠解決問題，要有指導性。
接到這個調研任務我感到壓力很大。我理解我們當時面臨著嚴峻政治選擇：在公有製、國有經濟的框架內，如果能找到與市場經濟對接的實現形式，培育出千萬個獨立的市場主體，那麽我們就可以順利實現社會主義市場經濟的改革目標。如果找不到結合點，要麽堅持公有製、國有經濟，只得退回到計劃體制；要麽為了堅持利用市場機制，就得私有化。顯然，這兩種結果都不是我們願意接受的。我們要做的工作就是要找到公有製和市場經濟有機結合的具體途徑。
從這個意義上說，公有製、國有經濟和市場經濟能不能結合、怎樣結合，也就是國企改革的基本命題。
當時我想，在政資不分、政企不分、所有權與經營權不分的“國有國營”體制下，企業是實現國家計劃目標的一個執行部門，產權不獨立、決策不獨立，沒有盈虧的責任。龐大的國有企業群歸屬於國家一個投資主體，國企之間存在各種各樣的關聯關係，有競賽，沒有競爭。這種國有經濟的實現形式，與市場經濟怎能相容？政府既掌握公共權利又是國有經濟的主宰，他也不獨立，市場經濟體制怎麽建立？巨大的國有經濟是一個主體，其他市場主體怎麽參加競爭？當時國內外輿論普遍認為，國有經濟對應的就是計劃經濟體制，選擇市場經濟就只能選擇私有化。
任務定下來後，由我們國家經貿委牽頭，由13個部委、院、所共20多人組成的調研組立即啟動。6月下旬，在調研組組織學習、討論，邀請專家座談，並聽取薄一波、呂東、袁寶華、周建南等老同志意見的基礎上擬出了調研提綱並著手起草報告。
8月上旬調研組修訂完成了“現代企業制度調研報告”第三稿。8月10日向《決定》起草組匯報，就建立現代企業制度的目的、制度要點、實施步驟等提出了思路和框架，共分六個方面40條。
在匯報時我著重講了三個要點：理順產權關係、完善企業法人制度和建立現代企業的組織制度和管理制度。
其中，產權問題不僅繞不開而且首當其衝。在匯報過程中大家重點討論了這個問題。我們在匯報中提出：要使企業成為獨立的市場主體，關鍵的是建立企業法人制度。為此，必須承認企業擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，使他不僅具有享有民事權利的資質，還有承擔民事責任的能力。這也是他自主經營的對象、自負盈虧基礎。而出資者則按投入企業的資本額享有所有者的權益，對企業債務承擔有限責任。
對於這次匯報，起草組的長官和專家總地給予了肯定，我感覺一些長官還很興奮。溫家寶說：“現代企業制度是建立社會主義市場體制的重大課題，主要內容、關鍵環節對未來發展生產力、鞏固社會主義制度非常重要；你們的報告有深度、有突破，你們關於改革的指導思想、步驟、重點、難點和起草組的思路是一致的，同時你們的想法更周密、更細致、更深刻，應該肯定。”
接下來他提出，下一步有幾個問題請你們注意：一是建立現代企業制度的改革和現有政策如何銜接？如承包製、歷史包袱以及與財稅金融改革的銜接；二是對改革的實施步驟做進一步研究。如配套的規章制度、預見可能出現的問題；三是改革實踐需要有理論突破，如兩權分離，“終極所有權”、法人所有權、法人財產權、“無上級企業”等，希望有重大理論突破。他指出，要貫徹不爭論，但又不妨礙理論界爭論。兩權分離要肯定，但沒有找到實現的形式，企業要有法人所有權、能獨立的承擔民事責任。你們對於終極所有權、法人所有權的概念要用，就要有一個科學嚴密的界定。
圍繞匯報會的各方意見，我們又進一步征求了厲以寧、王鈺、江平等經濟界、法學界專家學者的意見，經貿委黨組也對此進行了討論，我們在此基礎上又做了兩次修改，把“法人所有權”的提法改為“法人財產權”。
基於這一課題的重要性，9月初中央中央政治局常委還專門聽取了匯報，進行了討論，提出了修改意見。
據此，我們對調研報告又做了認真修改。令我們高興的是，11月十四屆三中全會提交會議討論的《決定》稿中吸收了調研組最後一稿的主要觀點，一些重要的表述直接寫入了《決定》：如“建立適應市場經濟要求，產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學的現代企業制度”，引用了調研報告提出的現代企業制度的五大特徵。
國有企業改革思路的轉換
時至20世紀九十年代中期，經歷持續大規模投資之後，很多產業由短缺開始轉向過剩，包括輕工紡織、也包括一些基礎原材料和製造業。企業對此沒有任何準備，致使生產經營狀況極具惡化。到1996年，國有企業的虧損面已經達到39%，如果把潛虧加上去，有的地方甚至達到60%。改革開放後國有企業有了很大發展，國家作為唯一的“股東”隻以“留利”的方式給企業增加了一些資本金，基本沒有其他來源，所需資金就靠銀行貸款，招致企業資產負債率高達80%、90%，有的甚至超過100%；不少企業靠銀行貸款發工資、交稅費、付利息，生產經營已難以為繼。這種情況下，就企業抓企業的改革已經難以奏效。
與此同時，1994年財、稅、價，外匯等大力度體制改革取得了很大的成功，初步建立了社會主義市場經濟的巨集觀管理體制框架，在產能過剩的情況下，優勝劣汰的形勢開始形成。以承包製和輪番減稅讓利為主的搞好國有企業的政策基礎已經消失。搞好國有企業要轉向更多地利用以市場機制，既有的改革思路、方法、必須進行相應的調整。
1994年8月，國務院批準了經貿委提出的“優化資本結構城市試點”的方案。這個方案集中體現了國企改革思路的轉型。主要是以試點城市為依托，在推進企業轉換經營機制的前提下，在分減人增效、實施兼並破產、補充資本金、加快技術改造、減輕債務負擔等方面實現重點突破。這是經貿委聯合國家計委、財政部、勞動部、人民銀行、審計署、稅務總局、國有資產管理局、工商銀行等八個有關部門共同制定試點方案。
1994年下半年進入試點的有18個城市，到1996年初擴大到50個大中城市（最後擴大到了118個城市）。這種做法得到各個省市的支持。
1996年3月在新進入的32個試點城市長官參加的研修班上，我做了一個報告。進一步講解了企業改革思路的調整：
第一，由注重搞好每個國有企業轉向搞好整個國有經濟。從“一廠一策”地“普渡眾生”，轉向以城市為中心“優化資本結構”。鼓勵競爭、支持重組、抓大放小。通過企業的聯合、兼並、收購和改組、改製、改造等方式提高國有資產存量配置效率，不再刻意保住每個企業。
第二，由以企業為對象的改革，轉向以城市為依托，發揮城市優勢進行綜合治理。改革發展到今天，就企業談企業改革已難以奏效，企業所面臨的幾乎都是深層次問題，如政企分開，結構調整，國有資產管理，投融資體制，解脫企業辦社會，建立健全社會保障體系等，這些都是企業發展所需要，而企業自己又無能為力的。要以城市為中心把企業改革和相關改革作為一個整體來推進。
第三，由注重挽救困難企業轉向優勝劣汰。解決國有企業的結構性矛盾有兩種辦法，一是扭轉企業的虧損，二是消滅虧損企業，這兩種辦法同樣重要。對於那些已經喪失競爭力的企業，政府需要出錢幫助失業的職工，絕不能挽救沒有希望的企業。
城市試點工作的具體做法和抓手主要是“增資”，“改造”，“分流（富余職工）、分離（辦社會職能）”和“兼並、破產”。
現在看來，這次國企改革思路和政策調整是轉換經營機制的一次革命性行動。既順應了經濟體制改革的方向，也開啟了國有企業有生有死、國有職工有進有出的先河，開始建立企業退出的法律規範和職工流動的保障能力。
當時，為使如上每一項做法和措施能夠進行下去，需要在國務院長官下從零開始創造必要的環境條件。
為實現減人增效，我們從零開始協助民政部建立城市居民最低保障線，協助勞動和社會保障部以及財政部建立失業保障金制度、建立職工養老保險制度。
為推進企業破產退出，我和經貿委企業司的同志組織財政、銀行的同事和專家學者先後到重慶、太原、齊齊哈爾和沈陽調研、召開研討會，了解情況、聽取意見，也促進形成共識。
1994年國內外專家在北京召開了“京倫會議”（在北京京倫飯店召開）。主要針對兩個問題：一個是關於中國的企業，特別是國有企業能不能破產，怎麽破產；另外一個就是關於中國要建立現代企業制度，公司治理應該是一個怎麽樣的治理。應該說那次會議對後來的國企改革發揮了重要的作用。
在調研和論壇的基礎上，我們參與起草了“國務院關於在若乾試點城市試行國有企業破產有關問題的通知”，於1994年10月以國發（1994）59號發文發布。重要的一點是規定企業破產清算時，破產財產優先用於安排職工。這就使使當時的企業破產得以進行。
另外，為了緩解企業過度負債，工、農、中、建四大銀行，各自設立資產管理公司，總共從國有企業劃入1.4兆不良資產，有的實行了債轉股。
1997年亞洲金融危機爆發，之後的經濟狀況進一步嚴峻，東北等老工業基地叫急。朱鎔基副總理親自帶隊調研，決定強化措施，實施三年脫困計劃。還決定在全國強製淘汰、壓縮一千萬紗錠，相應的職工失業分流，緩解產能過剩，給企業以機會。
這些措施力度之大、影響範圍之廣絕對是空前的。最多時國有企業失業職工超過兩千萬，幾萬家國有中小企業轉製、上千家被並購，幾百家企業破產。可以說是一場波瀾壯闊企業革命。
（有的說失業職工達到四千萬。後來從中國統計年鑒查到，1995年到1997年國有部門職工人數為10949萬至10766萬，變化不大。1998年開始人數爆跌，當年降至8809萬、1999年8336萬、2000年滑落至6924萬。五年減少了四千多萬，如果去除非企業國有職工和退休等正常減員，國企失業減員超過兩千萬是不誇張的。）
這一輪改革和調整為進入新世紀、加入WTO後國有企業的十年輝煌奠定了基礎。
國有資產管理體制改革是一個瓶頸
在參與多年企業改革過程中我心裡非常明白，1993年黨的十四大確立社會主義市場經濟體制的改革目標後，國有經濟改革的基本命題就是公有製、國有經濟與市場經濟能不能結合，如何結合？即在保持較大份額國有經濟的情況下能否實現政資分開、政企分開、所有權與經營權分離，確保市場配置資源的有效性。
梳理歷次中央理論政策上的突破可以看出，解決這一歷史性難題有三個要點：一是建立現代企業制度；二是調整國有經濟的結構和功能；三是建立適應市場經濟的國有資產管理體制。
這三大要點相互關聯，但進展參差不齊。其中國有資產管理體制改革處於更加重要的位置。由於國資問題十分敏感，而被擱置。至今，在產業領域實物形態的“國有企業”仍是國有經濟的主要實現形式。各級政府作為市場的監管者，同時分別擁有、管理和控制著一個龐大的國有企業群，成為經濟體制諸多矛盾的一個焦點。
建立現代企業制度第一位的就是“產權清晰”，就是在經營性國有資產的範疇建立一套有效的委託代理體制，使國有資本投資的公司中，國有資本的所有權到位又不越位。
1993年底全國人大頒布了《公司法》，1994年國務院決定由經貿委和體改委組織100戶企業進行現代企業制度試點。在我們組織現代企業制度的試點的時候，遇到了一個很難繞過去的困難，就是試點企業找不到誰是自己的“老闆”。為了把試點試下去，就出現了一個“授權經營”的概念，就是授權大型國有企業代表國家履行出資人職能。這樣，試點企業就重組核心業務和優質資產成立有限責任公司，到資本市場上市。未經改製母體則成為一股獨大的國有股控股東。這條路一經走通，各個試點企業紛紛效仿，很快成了一種“模式”。90年代中後期中國資本市場有了較快發展，很多國有企業就是這樣上市的。但是沒過幾年，進入新世紀，資本市場反映強烈。控股股東與上市公司財產關係不清、高管交叉任職、控股股東通過關聯交易掏空上市公司。
實踐證明，這是一種舊體制控制了新體制的改製模式。作為控股股東，它背著冗員、不良資產、過度債務和辦社會的包袱，但解決存續問題的資源都在上市公司。因此他總有一種通過與上市公司高管人員交叉任職、關聯交易等手段從上市公司獲得特殊好處，用以解決“存續問題”的傾向。它很難成為追求投資回報“真股東”。存續母體有多元目標，通過各種管道將舊的體制因素不斷向上市公司輸出，造成治理結構扭曲，偏離了建立現代企業制度的初衷。
早在1993年黨的十四屆三中全會決定就提出：“對國有資產實行國家統一所有，政府分級管理，企業自主經營的體制”。還指出要“積極探索國有資產管理和經營的合理形式和途徑”。黨的十五大報告提出，“建立有效的國有資產管理、監督和運營機制”。1999年黨的十五屆四中全會關於國有企業改革與發展的決定提出：“國家所有，分級管理，授權經營，分工監督”等等。應當說大家都知道國有資產管理體制改革非常重要，頒布這些表述很嚴謹，但都不能落地。
為給黨的十六大做準備，2001年10月中辦通知有我參加11月15日江澤民同志召開的座談會。主要是聽取進一步深化改革的意見。我反覆考慮寫了一篇關於深化國有資產管理體制改革的發言稿，對這項改革的緊迫性、改革應實現的目標、改革方案和應注意的問題提出了我的意見。我非常希望十六大能提出可操作性指導意見。
2002年，江澤民在黨的十六大報告中提出，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權力、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。這就為國有資產管理體制改革提供遵循。
十六大之後要召開二中全會，為新一屆政府機構改革做準備。我參加了二中全會檔案起草工作，其中關於設立國資委是大家關注的重點。大家反覆研究十六大報告的那一段文字，討論這個機構的屬性、職能、定位和未來的可操作性。考慮到頂層國有企業整體改製還需要一個過程，國資委一步就做到“出資人”是不太可能的，需要一個過渡。那麽國資委算是怎樣的一個機構？最後家寶同志說就叫“特設機構”吧。
2003年政府換屆時設立了國有資產管理委員會，集中統一代表國家履行出資人職責。這是中國經濟體制改革新的突破，是國有企業改革邁出的重要一步。按照十六大的規定，國資委代表國家“履行出資人職能”。但中頂層國有企業尚未進行整體改製的情況下，國資委面對的還是一個個“國有企業”，管理對象還是企業。“管資產和管人、管事相結合”很容易異化為管企業。為推動國有資產管理體制的建立，我寫了好幾篇報告和文章，著重闡述傳統國有資產管理體制的主要弊端；改革國有資產管理體制主要解決的四個問題；適應市場經濟的國有資產管理體制框架；關於國有出資人機構；建立國有資產管理機構要與抓大放小、國有經濟有進有退的調整結合；出資人機構如何行使所有權；國有企業有兩種類型、國有資產管理有兩種形態；出資人機構對特殊公司和授權經營機構的監管；建立國有資產管理體制的難點；國有資產管理體制改革的風險等問題。
多年改革的實踐使我深深地感受到國有資產管理體制改革是進一步改革的一大瓶頸，當時我很希望國資委能以較多的精力創造條件推進央企的整體改製，由管企業轉向管資本，履行出資人職責，從體制和制度上解決這個問題。但由於種種原因這一進程始終未能實質性進行。
後來幾大銀行進行了整體改製，成立了匯金公司作為持股機構、履行出資人職能，走在了改革的前面。
2006年全國人大起草國有資產法，當時人大財經委主任石廣生找我討論此事，他給我講到起草的背景，主要的目的是防止國有資產流失。討論中我認為現在立這個法的條件還不具備，重要的是國資委履行出資人職責的體制還沒有形成，如果把管企業的現狀通過立法肯定下來，會給之後的改革形成障礙。2008年人大換屆，洪虎接替組織這項起草工作。他也找我和一些老同志討論這件事。我也把我的看法提出來了，但感覺是“木已成舟，無力回天”。為此我有些著急，後來我還專門給全國人大主任吳邦國寫了一個報告。但是2008年10月全國人大通過了國有資產法。
“管資本”的改革涉及到兩方面的問題。一個是國有資產實現形式的資本化、證券化，否則就沒有“資本”這個對象可供管理；另一個是建立以財務約束為主線的委託代理關係，這些似乎還是新事物。在2012年之後我和吳敬璉老師與國發中心企業所、中金公司和清華大學公管學院的產業發展與環境治理中心等的研究人員一起到大型國企，到國投、匯金公司、信達等國有資本投資管理公司，到國家社保基金等調研，就國有資產管理體制框架、國有資本投資運營公司、劃撥部分國有資本充實社保基金和發展混合所有製等寫出了一些研究報告。一方面提出我們課題組的意見和建議；另一方面希望就有關問題開展討論，理清思路保障改革步步深入。
十八屆三中全會“決定”提出“管資本為主”這是一個具有現實意義的重要突破，他的意義在於政府層面要轉向“管資本”，除特殊情況外不再管企業。但是“1+N”檔案中絕大多數還是講如何改進對企業的管理，這不南轅北轍了嗎？這說明在產業領域“資本”這個管理對象還沒有形成，國資部門應把更多精力推進頂層國有企業整體改製，使其有淨資產成為股權、轉換成價值形態的“資本”。目前的管企業只是向管資本轉變的一種過渡，千萬不能固化。條件具備時應加速過渡。
消除所有製鴻溝，進一步解放生產力
所有製在我國是一個十分敏感的問題。
較長時間以來，我對非公經濟和中小企業的發展很關注，因為我清楚地看到，國有企業改革單兵獨進是不行的。經濟的活力、社會就業、增加居民收入以及解決國有企業轉製和改革的很多問題都離不開民營企業和中小企業的發展。
回顧40年的改革，我國是從公有製十分徹底的狀態下起步的，一次次生產力的解放幾乎都伴隨著所有製理論政策的突破。改革開放後農村的承包製改變了集體經濟的實現形式，迅速改變了農村經濟的面貌。在城市經濟中，從“傻子瓜子”和“雇工是不是剝削”的爭論，到個體經濟“是社會主義必要的有益的補充”，到“鼓勵個體、私營加快發展”，到“重要組成部分”，到1997年十五大把公有製為主體、國有經濟為主導，多種所有製經濟共同發展上升為國家“基本經濟制度”。改革每前進一步幾乎都伴隨著一場所有製的爭論；經歷一次次理論政策突破，又都產生了解放生產力的效果。如十五大的這次重大突破，加快了國有中小企業的改製改組，推動了抓大放小、促進了民營經濟的發展。
在這種形勢下，作為改革的成果，2002年和2003年“公有製為主體”，“國有經濟為主導”記入了黨章和憲法。有關所有製的理論政策就定格在了這裡。
從改革的歷程看，我們的所有製理論政策是漸進式突破。一旦固化就會為之後的發展形成障礙。進入新世紀，民營經濟的經濟總量迅速增長，很快逼近並超過了一半。當時在全國政協會上有工商聯的代表邀我討論非公經濟發展的問題。他們說公有製為主體，就是指“在數量上佔優勢”，非公經濟現在已經超過一半，目前發展勢頭正旺，是不是已經碰到天花板？2003年我參加了十六屆三中全會“關於完善社會主義市場經濟體制若乾問題的決定”起草工作。在大力發展非公經濟的一段，經反覆推敲，寫進了一段“很徹底”的表述：“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業領域。非公有製企業投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面與其他企業享受同等待遇”。但是這未能阻止“國進民退”還是“民進國退”的爭論。2007年國資委宣布國有企業要在七大行業保持絕對控制，九大行業保持控制地位。在全國政協開會時一些民營企業的長官問我，這是國資委的目標，還是國家的意志？這個問題我很難回答。在此前後短短的五年內國務院連發兩個36條也沒能打破民營經濟市場準入的“玻璃門”、“旋轉門”，這引起我的很多思考。
種種跡象表明，此前所有製理論政策的改革紅利已釋放殆盡，生產力的發展呼喚新突破。重要的表現：一是，所有製理論與現實的矛盾不斷顯現。例如，在非公經濟總量已經超過一半的情況下，“堅持公有製為主體”與“促進非公經濟發展”，兩者已經不能兼顧；“國有經濟控制經濟命脈”、“佔支配地位”與“發揮市場在資源配置中的基礎性作用”的衝突日益明顯；各類企業的市場地位是競爭的結果，還是以政府力量推動必須實現的政治目標？在兩者間面臨選擇。
二是，國家的所有製政策在維持既有政策規定和照顧現實之間頻頻大幅度搖擺。一方面，保障“公有製為主體”、國有企業“控制經濟命脈”的政策顯性或隱性地在強化；另一方面，給民營企業“平等競爭地位”的相關檔案頻頻頒布，使投資機構和企業倍感困過不知所措。
三是，在政策信號很不一致的情況下，“國進民退”還是“民進國退”的爭論此起彼伏。實質是各種所有製企業比照有關政策規定都感覺自己受到了不公正待遇、都對發展環境不滿意。民企發展到一定程度就對前景感到迷茫、缺乏安全感，移民和財產向境外轉移的數量和規模日益上升；而很多國有企業對政府的過度乾預也倍感無奈，呼籲讓企業“回歸本位”。面對政府輪番的政策調整，各類企業都沒有穩定的預期，行為短期化的狀況迅速蔓延，較大程度上抑製了經濟活力和出行的動力。
第四，就是政府對企業有親有疏，形成了所有製鴻溝。按企業所有製成分區別對待的政策，早期是漸進式改革不得已的措施。後來，隨著政府主導的經濟增長方式的強化而強化。由此造成政府對不同所有製企業有親有疏。企業按所有製被分成了“三六九等”。國有企業屬“體制內”，有行政級別，具有最高的社會地位和話語權，在獲取土地、礦產等自然資源、特許經營權、政府項目、銀行貸款、資本市場融資以及市場準入等方面具有明顯優勢；外資企業有較強實力，受到國家和地方的青睞；民營企業則處於最為不利的地位。前幾年，有的地方為做大國企，不惜強製盈利的民營企業被虧損國企兼並。在煤炭、民航等領域屢屢出現民企進入又被擠出的案例。
2010年世界銀行行長佐利克提意，與當時的國家長官商定聯合開展一項“2030年的中國”的發展研究，中方聯合研究機構為國務院發展研究中心。2011年底報告初稿征求意見時，對國有企業改革的部分引起很大的爭議。這實際上是社會上廣泛存在不同看法的一種激進式反映。
2012年就要召開黨的十八大了，接下來十八屆三中全會還將是改革進一步突破的機會視窗。此時統一思想、凝聚共識非常重要。我梳理了當時社會有爭議的十一個問題，寫了一篇以“對企業改革幾個問題的討論”為題的報告。報告前言寫道：“國有企業改革進入低潮，對國企改革正面的討論少了，可是一些疑惑和擔心在流傳。其中有一些是觀點的爭論，也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念，有利於解放思想，推進改革”。國務院長官閱後要求先發內部的《決策參考》，建議擇機公開發表。
這篇文章5月22日刊發在《財經》2012年第13期，封面標題“國企改革再清源”，副題：隨著改革形勢的發展，企業改革思路應當及時由如何經營國企，轉向國有資產的資本化管理。文章標題：國企改革轉入國資改革。
6月4日人民日報《經濟周刊》適度壓縮文字後發表。文章的“頭條”：國有企業改革已經取得了很大進展，但改革的任務並沒有完成，許多似是而非的觀點也有待澄清。
全文分作三段，標題是正確認識“國有經濟有進有退”；正確認識“國有經濟控制國民經濟命脈”；正確認識“國進民退”或“民進國退”的爭論。
這兩家媒體分別抓住了我最想表達的兩個方面的意圖：一個是從國企改革轉向國資改革；一個是消除“所有製鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏。
十八屆三中全會“決定”提出了“管資本為主”這是進一步改革的重要突破口。專門設立了“支持非公經濟健康發展”的一節，提出“權利平等、機會平等、規則平等”，這是所有製政策方面的又一進步。
實際上，爭論“國進民退”還是“民進國退”是沒有意義的。在法律規定範圍內的各類資本都是國家發展的寶貴資源，都應當受到公平的保護和平等的競爭地位。作為執政的黨和政府追求的是所有資本資源都能最大限度地發揮潛能，把經濟總量做得最大，而不是“誰進”或“誰退”。理性地講，發展是硬道理，要超越爭議，堅持公平與效率優先的原則。
爭論的焦點是競爭的公平性。人為地認定各類所有製成分在經濟總量所佔的比重和由哪種所有製成分保持“絕對控制”，違背了公平與效率原則。除少數極特殊領域外，各類企業所佔比重應當是市場競爭的結果，高一點、低一點是動態的，無需特別關注。不能將人為規定的各類所有製所佔比重放到超越經濟發展的高度，不惜扭曲市場、降低效率，刻意實現。
現在，隱性或顯性地為維持既定所有製的比重，無論政府管理還是涉及企業的許多政策，甚至社會輿論，幾乎都打上了“所有製烙印”。相應地，包括已經上市的公司，每家企業頭上都有一個“所有製標簽”，在市場中形成了一條很深的“所有製鴻溝”，國有企業和銀行更傾向於國有經濟內部交易。所有製歧視割裂了市場，不僅抑製了民營經濟的增長潛力，而且使跨所有製的人才、技術、商品以及產權等生產要素流動都遇到了較大的非經濟因素的干擾，降低了整體經濟效率。
40年來，在並不十分寬鬆的環境條件下，非公經濟較快成長，表現出了巨大的發展潛力。現在，非公經濟佔國民經濟總量、城鎮固定資產投資的比重均已超過60%，吸納城鄉就業人口超過80%，稅收貢獻超過50%。這是不是已經觸及了“公有製為主體”的高壓線？民營經濟的總量是不是已經碰到了天花板，還能不能再發展？一些民營企業的經濟實力逐漸壯大，狹隘的準入市場已經不足以讓他們施展。那些國有企業必須“控制”的行業，民營企業能不能進入？這是不是挑戰了“國有經濟為主導”和佔據“支配地位”的底線？
這些都碰到了即有理論和政策規定的“紅線”。是牢牢守住既有“紅線”，還是按照“三個有利於”的原則，與時俱進地創新理論、改革阻礙經濟發展的政策和規定？這是我們面臨的重要政策抉擇。從這個意義上說，“兩個36條”都難以解放民營經濟，不是這些檔案不到位，而是因為受到了更高層級的政策約束。
消除所有製鴻溝是對各類所有製企業的解放。我們不應把所有製提到不恰當的高度，以致不惜扭曲市場，抑製經濟發展。90年代初“姓資姓社”問題的突破，為建立社會主義市場經濟體制掃清了障礙，極大地調動了經濟增長潛力。今天，在向創新驅動轉型的時期，特別需要釋放億萬人民求富創業的內在動力、擴大中等收入階層，如果能摘掉企業“所有製標簽”，消除“所有製鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是生產力的又一次解放，為奔向高收入國家奠定基礎。
（本文已經由陳清泰審閱）
責任編輯：李鋒
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