李庚南：金融穩定保障基金將如何落地？

　　文/意見領袖專欄作家 李庚南

　　今年的政府工作報告新詞迭出，兩會熱點紛呈。其中，最吸睛、也最具懸念的提法莫過於“設立金融穩定保障基金”。如何看待設立金融穩定保障基金這一動議？金融穩定保障基金將按照怎樣的架構設立、按照怎樣的機制運行？以及如何平衡金融穩定保障基金與現有的各條線的保障基金關係？這些都是報告引發的市場思考。

　　金融穩定保障基金因何而生？

　　“設立金融穩定保障基金”的提法雖新，但其實都有跡可循。從2021年政府工作報告提出的“完善金融風險處置工作機制，壓實各方責任，堅決守住不發生系統性風險的底線”，到2021年12月份中央經濟工作會議提出的“化解風險要有充足資源，研究制定化解風險的政策，要廣泛配合，完善金融風險處置機制。”實際上都在反覆強調著一個同樣的導向。

　　近年來，以包商銀行等為代表的問題銀行的風險的處置，一方面為監管部門穩妥處置金融機構風險積累了經驗，另一方面也凸顯出金融機構風險市場化處置機制短板以及中央地方監管協同不足等問題。

　　可以預見，受內外部衝擊因素增多影響，部分中小銀行潛在風險將進一步顯現化，防範化解金融風險也將常態化。通過建立金融穩定基金，一方面可形成穩定的金融機構救助來源，改變單一的、對央行最後貸款人的依賴。另一方面，也有助於壓實地方屬地責任、部門監管責任和金融企業主體責任，加強風險預警、防控機制和能力建設，增強金融機構在複雜經濟金融形勢下的風險防範能力。

　　金融穩定保障基金的根本取向是什麽？

　　設立金融穩定保障基金的根本目的，就是基於中小銀行潛在風險的顯現化、防範化解問題機構風險的常態化，建立救助風險機構的穩定充足的資源，運用市場化、法治化方式化解風險隱患。同時，通過這一機制壓實責任主體，穩定市場預期，防止出現道德風險和非理性行為。唯有利用市場內生的風險化解機制，才能在推動風險機構市場出清的同時最大可能降低風險外溢效應，避免因過度依賴行政力量造成對金融市場競爭機制的扭曲。

　　這一機制建立的前提是風險理念的轉變。即要客觀地看待金融運行過程中問題機構的出現，要摒棄一味強調消除問題機構的防守型思維。也就是說，對風險要從被動的防守、規避轉向積極的管理與經營，無論是微觀的金融運行還是宏觀的金融監管，都需要推動這種轉變。從化解問題機構風險、守住系統性風險的角度出發，一方面就是要承認問題機構風險的暴露將成為常態化，另一方面又要有相應的機制來防範問題機構風險外溢、放大為系統性風險。

　　那麽，對於常態化的風險暴露問題，顯然需要常態化的機制安排，其基本取向應該是市場化。唯有建立完善科學的市場化處置機制，才能從容應對問題機構風險，並有效防範可能出現的道德風險。基於市場化的金融穩定基金將成為市場化風險處置的基本內核。而從防範系統性風險的角度出發，則需要從整體的、宏觀的視角來設計金融穩定基金的架構、模式和運行規則。

　　從國際經驗看，問題機構處置的前端則是對不良資產的處置。其基本方式包括：延緩還款期限、政府注資擔保（信保基金模式）、資產重組出售及專有機構處置（市場化運作的不良資產投資機構）。實際上，2008年金融危機之後，德國等西方國家金融穩定基金正是在此基礎上萌生的。

　　金融穩定保障基金將如何落地？

　　一方面，要建立相應的法律基礎，在法律層面上與正在推進的《金融穩定法》的立法協同，加快立法進程。另一方面，要科學設計金融穩定保障基金的框架、運行機制。

　　首先是要解決運行的組織框架問題。

　　最核心的問題就是金融穩定基金究竟由誰牽頭成立，由誰負責管理。從基本定位和功能看，金融穩定保障基金與之前已建立的存款保險基金、保險保障基金等並無本質區別，如果按照之前已建立的存款保險基金模式，顯然由人民銀行牽頭比較合適。但是，從政府工作報告“壓實地方屬地責任、部門監管責任和企業主體責任”的要求看，在問題機構的風險處置中，需要壓實金融機構及股東的主體責任、地方政府的屬地風險處置責任和金融管理部門的監管責任。顯然在處置問題機構中，地方政府不能缺位。因此，有專家認為金融穩定基金或主要由省級地方政府牽頭成立。

　　從問題機構發生的幾率看，中小銀行無疑是防範的重點。因此，在部分中小銀行較為集中、潛在風險隱患較高的地區，由地方政府牽頭成立處置基金，或更有助於問題機構風險的及時、穩妥處置。將金融穩定基金的設立與地方政府防範金融風險的屬地責任掛鉤，或有助於平衡地方政府在防範地方金融風險與推動當地經濟發展的矛盾性。但按照地域劃分設立金融穩定基金，面臨最大的問題是金融活動本身的流動性、跨區域性和風險外溢性。

　　從國際上金融穩定基金設立的邏輯看，顯然是從宏觀、整體金融風險防化著眼的，而非局部、區域金融風險。包商銀行風險處置過程，其實一定程度上凸顯了當前中小銀行風險處置中中央地方監管協同不足等問題。因此，個人認為完全由地方政府承擔不一定合理和可行，最可能和合理的模式，應該是以中央金融委為主導、資金上由央行和地方分擔，處置的主體由地方政府承擔。

　　其次要解決資金來源問題。

　　從世界各國實踐來看，金融穩定基金的資金來源主要包括三大部分：一是由金融機構以“生前遺囑”的方式繳納，以切實壓實問題機構的主體責任。二是接受處置資助的金融機構在其度過危機後歸還的資金。三是財政資金注資。邏輯上，金融穩定保障基金救助的對象範圍是所有金融機構，即涵蓋銀行、保險、信託、證券，按照慣例，基金的來源少不了金融機構的“份子”，無論是以機構生前遺囑的形式還是其他，作為可能成為被救助的機構，理當出資。至於是否全部由金融機構承擔，還是地方政府、金融機構共同負擔，則另當別論。或許引入定位於不良資產投資的民間資本也是一個可探索的選項。

　　問題是，如何協調新設立的金融穩定保障基金機制與存款保險基金、保險保障基金、證券投資者保護基金、信託業保障基金等制度如何協調，或者說如何整合，避免重複收費，形成監管合力，這將是不可回避的問題。但是，分業經營體制下的銀行、保險、證券、信託的風險特徵各不相同，原有的基金出資模式各異，如何整合需要制度、技術上大的調和；而在金融穩定保障基金機制下，不同行業如何履行義務、承受保障，又有更多需要探討的方面。

　　再往後看，這一新的機制會否帶來金融分業經營體制的嬗變？

　　(本文作者介紹：先後供職於工商銀行、人民銀行，現為銀行監管部門人士，長期負責小企業金融服務推進工作，潛心研究小企業金融服務問題。)