俠客島：中央提出要給基層減負，到底該怎麽減？

呼籲多時的給基層減負，終於迎來一個重要通知。

3月11日晚上，中辦印發的《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》全文公布。《通知》說，2019年要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負。

而2019年正式被確定為“基層減負年”。

出擊

十八大以來，中央狠抓作風建設。四風中的兩個，即享樂主義、奢靡之風已經大為收斂，但這兩年，形式主義、官僚主義卻屢禁不絕。尤其反映在基層治理上，因形式主義、官僚主義造成的基層幹部負擔過重、壓力過大的問題，已經嚴重影響基層正常工作的開展。

比如督查檢查考核工作太多太濫、文山會海重新回潮、痕跡主義代替工作實務等等問題，俠客島曾多次發文，基層的島友也是踴躍留言，但不少基層幹部依然困惑：“為什麽一直在提，我們基層卻從來沒有變化？”

去年10月，中辦印發《關於統籌規範督查檢查考核工作的通知》，對督查檢查考核工作明確監督主體，提出要壓縮50%以上督察檢查考核事項。

這次的《通知》，是繼去年之後，中央對形式主義整治的又一次重拳出擊。

心態

那麽，基層幹部的心態又是怎樣的呢？

島叔在基層調研發現，絕大多數基層幹部真是任勞任怨。客觀而言，這幾年基層承擔著三大攻堅戰的任務，絕大多數幹部是理解的，也是願意為此付出的。在島叔調研過的多個貧困縣，幾乎都有倒在扶貧一線的基層幹部——他們或因勞累過度而倒在工作崗位上，或因意外倒在扶貧路上。

但給基層幹部負擔最大的，很大程度上是精神負擔，是累死累活還得不到承認的受挫感。

他們抱怨的是，做實際工作的同時，為什麽要花大把的時間去做一些無用功？比如一些“痕跡主義”的工作、天天填表匯報，僅僅是要向上級證明自己做了事而已。而上級來督查，非要挑毛病，有時是“雞蛋裡挑骨頭”，甚至挑的問題根本不照顧基層治理規律。

“我幹了這麽多工作，為什麽上級來個督查就能輕易否定？”這種挫折感，來自於頻繁的督查檢查考核，根子上是源自上級的不信任。久而久之，基層幹部就會產生內心抵觸感，但懾於行政等級，又不得不虛與委蛇，應付了事。這其中，便產生了形式主義。

形式

人再怎麽三頭六臂有能力，總是超不出24小時。

就島叔的觀察，當前的鄉鎮、街道一級的基層，至少有一半的時間精力花在開會、整材料、陪同上級督查檢查考核等“內務”上，真正的工作落實和為民辦實事等“外務”工作，倒沒多少時間精力了。

長此以往，基層黨委政府“懸浮”於社會，基層幹部脫離了群眾。這種眼睛向上，也助長了扭曲的政績觀。比如，一些醒目的、標示性的政績工程，廣受某些基層領導喜歡。

島叔這麽多年做田野調查，跑的基層不算少，幾乎每個地方都有自己拿得出手的“點”。這些所謂的“點”，或虛或實，但無一例外，都是供上級參觀的。而那些會做材料，或琢磨上級意圖搞“點”的基層幹部，的確也頗受重視，晉升得也快。

島叔看過太多讓人哭笑不得的形式主義問題，比如迎檢的“遊戲”。

但凡上級有領導，尤其是重要領導來視察，下級就得布置好場景，設計好路線，甚至還要模擬一遍。有一個鄉鎮為了讓“大領導”視察時滿意，縣委主要領導親自“踩點”，還特意選一個樣貌憨厚卻能說會道的幹部做“托”，到時扮演成老百姓和領導交流。原因何在？主要是上級領導的視察更像是一場儀式，是否看到真實情況倒是其次的。

一些領導還講究排場，不能出意外——要是視察過程中出現了農民上訪之類的事情，不僅下級尷尬，上級也覺得掃興，嫌下面在找事。

其實，要減少基層負擔，首先要上級主要領導和領導機關以身作則。否則，上面搞官僚主義，下面就會出現形式主義，基層負擔就會源源不斷產生出來。所以，這次《通知》指出，調查研究、執法檢查等要輕車簡從、務求實效，不干擾基層正常工作。這是非常有針對性的措施。

原因

其實，作風問題僅僅是產生形式主義、官僚主義的直接原因，深層次的原因還是基層治理任務重與治理能力較低之間的矛盾。

黃仁宇在《中國大歷史》中反覆強調了傳統中國的一個現實：大國治理卻缺乏數字化管理能力，因此產生諸多問題。也就是說，在一個大的疆域中，上下級之間的信息溝通是現代化治理的基礎。

但實際上，在信息傳遞如此高效的今天，上下級之間的信息不對稱問題依然嚴重。本質上，督查檢查考核主要就是因為上級沒能對基層信息充分掌握，而產生不信任。從另一方面講，上級如果掌握不了基層信息，就無法實現其控制權，治理目標也就無從談起。

解決上下級間的信息不對稱，主要有兩個辦法。

一是適當分權。客觀說來，基層負擔重其實是常態。這是因為，我國是一個趕超型的後發國家，基層承擔了大量的國家建設任務。比如，上世紀八九十年代，基層主要工作還是“收糧派款、刮宮引產”，件件都是今天看起來與民爭利的“硬骨頭”。但島叔訪談經歷過那個時代的基層幹部，他們都覺得那時的工作雖然累，卻很有乾勁。關鍵是因為，當時的基層有自由裁量權，上級一般隻注重關鍵指標的結果考核，並不過多乾預基層工作。基層只要做出了實績，就會有回報——無論是物質的還是精神的。

當然，那個時候粗放型的管理造成了很多問題，製造了不少矛盾，但在上下級關係上，分權與信任是調動地方積極性的重要基礎，只不過現在必須要強調在黨紀國法的軌道上體現分權和信任。

二是技術治理。這些年，隨著互聯網技術的發展，技術治理在治國理政過程中發揮了重要作用。比如，“最多跑一次”，讓信息多跑一點，群眾少跑一點，都是技術應用於社會治理的成功案例。還有，各地建立的大數據平台，在精準扶貧、低保等工作中發揮了積極作用。通過信息化技術，上下級之間的信息溝通變得更為通暢，自然會讓基層減負。

然而，需要警惕的是，技術進步並不必然帶來治理績效的提高，如果官僚主義問題不解決，它還可能加劇形式主義，增加基層負擔。

舉例而言，利用微信群布置安排工作已成為基層工作的常態。但基層幹部往往身兼多職，有時連微信都看不過來。又比如，網絡視頻會議和電視電話會議本是個節約會務成本的好辦法。但是，很多基層幹部反映，自從有了這個會議技術，會務成本降低了，開會的次數反而多了，同一個事情，非得開好幾個會議，不然體現不了重視程度。

這次《通知》規定，“不得以微信工作群、政務APP上傳工作場景截圖或錄製視頻來代替對實際工作評價”、“少開會、開短會、開管用的會”、“上級會議原則上隻開到下一級，經批準直接開到縣級的會議，不再層層開會”等，非常有針對性。

人才

說一千，道一萬，基層減負最終還是要著眼於基層幹部，為基層幹部創造敢於擔當、善於作為的空間。

《通知》這樣說：“堅持嚴管和厚愛結合，實事求是、依規依紀依法嚴肅問責、規範問責、精準問責、慎重問責……有效解決問責不力和問責泛化簡單化等問題”，提出要“有效減輕幹部不必要的心理負擔”、“切實保護幹部乾事創業的積極性，為擔當者擔當，為負責者負責”。

都說得非常好！

島叔在城管、警察等執法機關調研時，基層幹部都開玩笑地說要是不背負幾個處分，就不能晉升。玩笑歸玩笑，但說明一個道理，“人無完人”，看幹部同樣要區分“一個指頭和九個指頭”的關係，大德不虧，人用其長。對於幹部在工作中的失誤，同樣需要用“三個區分開來”的標準仔細辨別，避免隨意問責，“一棍子敲死”。

在島叔的調研中，很多基層紀檢幹部都說，約談並不是為了處分幹部，而是為了更好地保護幹部。這種關愛幹部的理念，尤其應該堅持。

總之，給基層減負的目的還是要激發基層的工作積極性，點燃基層幹部乾事創業的熱情，推動實際工作。畢竟，我們事業的成敗，關鍵還在人。

文/呂德文（武漢大學社會學系研究員）