王絳/文
為實現“以管資本為主”完善國資監管方式，加快國有經濟布局結構調整，提高資源配置效率，促進國有企業轉換機制，重塑有效的企業運營架構，黨的十八屆三中全會明提出，要完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若乾國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。到目前為止，中央企業已經成立了19戶國有資本投資公司，2戶資本運營公司，全國已有36家省級國資委改組組建了142家國有資本投資運營公司，經過運營實踐，國有資本投資運營公司在改組組建方式、投資運營模式、授權範圍、作用發揮等方面探索積累了初步的經驗。
一、當前國有資本投資運營公司的幾個特點
一是中央企業層面投資公司與運營公司經營方向各有側重
當前，從承擔職能及運營情況看，中央企業層面的國有資本投資、運營公司業務各有側重，分工較細。其中，國有資本投資公司可分兩類，一類是以產業整合和發展為主要目標的產業型投資公司，如中糧，寶武集團、中廣核集團等，此類公司以整合本產業資源和規範市場，做強做優行業龍頭，積極打造世界一流企業為主要目標；另一類則是多元化經營的產業投資公司，主要任務是實現產業孵化、產業培育及資產保值增值目標為主的投資公司，如國投公司、華潤集團、中國通用技術集團等。國有資本運營公司在中央企業層面也分兩類，國新控股主要聚焦實體產業，著力做強存量資本、做優增量資本、做大產業資本，培育孵化戰略性新興產業；而誠通控股主要從事國有企業非主業及不良資產市場化、專業化運作和處置，以託管等市場化手段盤活存量資產為主要任務。地方國有資本投資運營公司一般隻分兩類，多數是多元化經營的產業投資公司與盤活存量為主要目標的資產運營公司。此外，地方上還有一些產業性投融資專業公司，如地方城投、鐵投等專門承擔地方政府發展任務，也具有較強的國有資本投資運營公司特徵。
二是資產體量差距較大
從各地國有資本投資運營公司發展和運營情況看，由於我國經濟發展不平衡，國有資本地域分布不均勻，國資規模體量較大、市場化程度較高的地區，國有資本投資、運營公司資產體量較大，市場化運作較為充分。規模最大的深圳投控，資產總量為4334億元，相當於黑龍江大正投資集團的40倍左右，是內蒙古國資運營公司的124倍。
三是金融特性較強
國有資本投資運營公司在運營過程中，普遍采取基金投資、託管、資產證券化等金融手段，金融特徵較強。如國投公司涉足金融及服務業，業務涵蓋證券、銀行、證券基金、信託、保險、擔保、期貨、財務公司、融資租賃等。中糧集團旗下的金融業務整合了期貨、信託、壽險、銀行、產業基金、保險經紀等金融業務，具有較為完善的金融服務鏈。國新控股以國有資本風險投資基金為核心，設立運營包括國新國同基金、央企運營基金、國新建信基金、雙百基金和科創基金等在內的國新基金系，籌集資金總規模超過7000億元，目前已擁有商業保理、融資租賃、財務公司、保險經紀、金服公司、大公資信、前海保險交易中心等7家主要金融、類金融機構。誠通控股公司主營業務為股權運作、金融服務、資產管理，2016年中國誠通作為主發起人發起設立了總規模人民幣3500億元的國內最大私募股權投資基金——中國國有企業結構調整基金。
地方90%以上國有資本投資運營公司均設有基金，多數在3支以上，其中，上海國際集團、山東魯信、河南國控等旗下設立基金超過5支。深圳市國資委積極打造功能基金群體系，規模超3000億元。廣東恆健集團作為廣東省國有資本運營公司，積極執行省委省政府意圖，近年來布局千億級基金群，打造境內外投融資平台，形成了較強的資本帶動效應。
投資、運營公司的發展趨勢
當前，全國國有資本投資運營公司在運營過程中，表現出以下主要趨勢：
一是投資、運營公司投融資及運營方式趨同
由於資本投資、運營兩類功能本身很難卻截然分開，很少有投資者資本投入後卻不管運營，也很少有運營資本者不理會投資方的目標和關切隨意運營，加之多種金融工具的普遍運用，因此，各地國有資本投資運營公司在實際企業日常運作過程中，投融資及運營方式有越來越趨同的傾向，如都較為關注資產證券化、基金等金融手段運用，都更關注資本投入風險和退出機制等。地方上多數國有資本投資運營公司均進行或參與了持股企業混改，如上海國盛、上海國際、湖北宏泰、浙江國有資本運營公司等企業已推動多起混改。此外，一些大型的產業型公司集團出於本身發展和轉型的需要，也積極推進產融結合，越來越多地採用國有資本投資運營公司的經營模式。
二是運營業務向區域外延展
由於資本投資運營需要實現國有資本保值增值，其運營過程中始終將面臨兩個基本的決策：資金來源和資金運用，即需要尋求更低成本和充裕的資金來源與更高效率、高回報的資金運用。一些發達地區國有資本投資運營公司在完成本地區發展的一些政策性任務的同時，必然將眼光投向區域外，尋求更為廣泛和低成本的資金來源和回報更高的資源項目。如廣東恆健集團代表省政府持有中廣核集團、南方電網、中航通飛等央企股權，同時投資支持多家廣東省內企業對區域外資源的並購業務，如出資入股廣東省水電集團對雲南馬堵山水電站投資。
三是金融、類金融屬性趨強
由於多數國有資本投資、運營公司在運營過程中進行的產權轉讓、資產證券化、重組整合、清理退出等業務中多采取基金、託管等融資和投資方式，特別是產權轉讓和資產證券化成為國有資本投資運營的優選方式，國有資本投資運營公司金融、類金融特性越來越明顯。從收益水準看，各地國有資本投資運營公司擁有金融股權佔比較高、市場化業務較多的企業，淨資產收益率一般較高，如深圳投控以產權管理、資本運作及投融資業務為主，重慶渝富集團以股權類業務為主，收益率分別達到14.4%和11.9%，而以政策性和功能性業務為主的公司，收益率相對較低。
此外，一些地方的地方融資平台一般都採用了國有資本投資運營公司的形式。當前，我國已有上千家地方國資融資平台公司，承擔地方政府融資職能，參與城市基礎設施的融資、投資和建設，成為地方政府“第二財政”。據相關統計，截至2018年末，我國地方政府債務餘額18.39兆元，地方政府債務率為76.6%，但由地方政府融資平台形成的隱性債務較高，與顯性債務相比，隱性債務規模增長迅速，據專家估算，2014年以來，地方隱性債務年均增量約為8兆元，年均增速超過77%，加劇了地方財政和金融風險。
深化國有資本投資運營公司改革
改組、組建國有資本投資運營公司是新時期黨中央國務院深化國資國企改革的一項重大舉措，今年全國兩會又進一步提出要“推進國有資本投資、運營公司改革試點，促進國有資產保值增值，積極穩妥推進混合所有製改革”目標。為此，要深化國有資本投資運營公司自身改革，充分發揮其功能，促進國資監管體制向“以管資本為主”轉變，激發國有企業的活力和抗風險能力。
一要進一步完善法人治理結構
建立健全國有企業法人治理結構始終是國有企業改革的中心環節，其目的就是要建立起“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，國有資本投資運營公司作為國有資本的重要運營平台，資本體量大，實現國有資本保值增值和國有經濟結構布局調整責任重，更要通過進一步實現政企分開、所有權與經營權分開，建立健全企業內部控制與製衡機制，成為真正的自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。地方國資平台和投資運營公司更需要通過加快政企分開，完善公司治理結構，為加快解決地方隱性債務過快非理事增長問題創造條件。
二要完善授權經營體制，完善管控體系
國有資本出資人要以功能定位和市場化運作相結合的發展導向，強化對國有資本投資運營公司的監督，重點要加強董事會建設，“量身打造”合格的董事會，規範董事會的運作流程，實現科學管理，要更多地通過董事會開展對股東董事委派、企業發展戰略核定、章程管理調整、信息披露及經營投資責任追究等方面的監督。同時，要完善對國有資本投資運營公司管控，以“戰略引導-目標管理-章程約定-財務監督-考核評價-分配兌現”為主線履行股東職責，強化事前引導和事後評價，減少事中審批。
國資本投資運營公司要緊扣自身功能定位，按照市場化方向，構建完善的公司治理機制，重塑組織架構，建立起有效的授權經營機制，優化對所投資企業的股東履職方式,減少資本投資和流動的束縛，激發的市場活力，同時大力推進所投資企業機制改革。
三要積極鼓勵金融創新
國有資本投資運營公司要以資本、股權管理為主線，通過活化國有資本，實現國有經濟布局的不斷調整，在運營過程中不斷促進國有資產證券化和流動性。為此，要支持國有資本投資運營公司並購或申請必要的金融牌照，積極採用各種金融工具，充分服務於所投資企業做強做優，服務於所投資企業轉型升級，同時暢通資本退出通道。
四要加強合規機制和內控機制建設
全面加強風險控制，健全公司內部管理機制，對以資本運作為主業的國有資本投資運營公司穩健運營、實現國有資本保值增值至關重要。為此，國有資本投資運營公司需要進一步健全和優化全面風險防控體系，切實加強財務管控，重點管控持股公司發展戰略、經營目標、重大資金、考核、薪酬激勵、風險等事項，實現市場化良性健康發展。
五要加快企業集團層面的改革
國有資本投資運營公司要以市場化改革為方向，深化集團層面改革，努力打造總部集約化平台，充分整合各類資源，減少業務重疊和內耗。此外，應積極鼓勵有條件的地區的國有資本投資運營公司探索自身股權多元化改革，推進不同層級和地區國有資本流動融合、跨區域發展，實現中央企業與地方國資平台、不同區域資本、資源優勢互補。
六要加快市場化人力資源和薪酬制度建設
國有資本投資運營公司應加快內部機制市場化改革，建立健全吸引人才，留住人才的體制機制，在健全約束和嚴格的業績考核機制的同時，積極展開職業經理人試點，完善市場化選人用人機制及薪酬激勵機制。
（作者就職於國資委研究中心）
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