對話孫曉霞：從財政視角看普惠金融、國有金融資本

（圖片來源：圖蟲創意）

經濟觀察報 記者 歐陽曉紅當仿如經濟血脈的金融成為國家重要核心競爭力，當普惠金融概念日趨泛化時；與之對應，當潛在系統性金融風險隱患在敲門時；我們該如何“正視”金融？不妨從中擷取“普惠金融、國有金融資本”兩個點，予以穿透……

就此，如果從財政視角去看，也許會看到不一樣的“風景”——發現新方位。

與財政部金融司原司長、中國國債協會會長孫曉霞對話，探尋財政金融本相。

這位優雅氣質、當過籃球運動員，已屆耳順之年的“女漢子”喜歡在工作中尋找“快感”；在奔跑中釋放自我。當然，你很難將眼前挺拔、幹練的女士與其實際年齡掛鉤——這種無齡感的存在也許會模糊人們的視界；但其描述卻清晰勾勒出財政金融的特別“模樣”。

普惠金融離不開政府的“有形之手”

經濟觀察報：普惠金融發展為什麽離不開政府的“有形之手”？

孫曉霞：我可以先解釋下政府參與普惠金融的原因。因為普惠金融的重點服務對象是傳統金融服務難以覆蓋的小微企業、“三農”、偏遠落後地區客戶以及低收入群體。為這類群體提供金融服務成本高、風險高，存在市場失靈問題，因此離不開政府的支持。而要實現普惠金融“服務可獲得、成本可負擔、商業可持續、風險可控”的“四可”目標，我們覺得政府需要發揮很重要的作用，普惠金融發展其實離不開政府的“有形之手“。

經濟觀察報：具體看，請問政府的“有形之手”可以發揮哪些作用呢？

孫曉霞：這裡，我想主要有三個方面的作用。諸如：引導帶動作用、成本分擔作用、風險分散作用等。

發揮引導帶動作用，增強服務可得性來看，通過政策和資金扶持，引導金融機構的下沉網點和服務，增加普惠金融服務供給，增強被排斥人群的服務可得性。普惠金融產品和服務的提供者主要是銀行、保險、擔保、小貸公司等金融、類金融機構，以營利為目的，追求利潤最大化，“嫌貧愛富”是本能。因此，有必要通過政府的支持政策和監管手段，引導金融機構加大普惠金融服務供給。

發揮成本分擔作用，促進服務可負擔推動降低服務成本而言，通過財稅金融政策支持，解決普惠金融服務成本與收益不匹配問題，促進弱勢群體和金融機構成本可負擔可通過稅收優惠、獎補、貼息、定向降準等方式，降低金融機構普惠金融服務經營成本，確保普惠金融服務成本可負擔、商業可持續。

建設金融基礎設施來說，需加大產權交易平台、支付結算系統、社會信用信息體系等金融基礎設施建設投入，解決信息不對稱、服務效率不高等問題，提升普惠金融服務的便利度。

發揮風險分散作用，確保風險可控分散化解金融風險而言，通過政府性擔保、政策性保險、風險補償等方式，有效分散普惠金融經營風險，同時建立健全風險救助和處置機制，妥善化解金融風險可發展政策性融資擔保，建立風險代償補償機制，有效分散信貸風險。健全存款保險制度、證券投資者保護基金、保險保障基金等風險救助機制，妥善化解金融風險。

經濟觀察報：那麽，我國支持普惠金融發展有哪些主要做法呢？

孫曉霞：我國支持普惠金融發展主要我覺得可以用“三種政策”、“一種融資”去概述包括以下六方面做法。

諸如：完善貨幣信貸支持政策。發揮貨幣政策對資金投向、利率的傳導功能，實施定向降準和差別化存款準備金率政策，加大支農、支小再貸款、再貼現支持力度，為普惠金融提供低成本資金。同時發揮宏觀審慎工具的激勵引導作用。貨幣信貸政策。定向降準、定向中期借貸便利（TMLF），支小再貸款、再貼現。

健全差異化金融監管政策。實行普惠型小微企業貸款“兩增兩控”考核（兩增：單戶授信1000萬元以下小微企業貸款增速不低於各項貸款增速，有貸款餘額的戶數不低於上年同期水準；兩控：合理控制小微企業貸款質量水準和貸款綜合成本），降低小微企業貸款資本佔用（適用75%風險權重），提高小微企業不良貸款容忍度（普惠型小微企業貸款不良率可高於各項貸款不良率3個百分點）。金融監管政策。對小微企業貸款實施差異化監管：普惠型小微企業貸款“兩增兩控”考核（兩增：單戶授信1000萬元以下小微企業貸款增速不低於各項貸款增速，有貸款餘額的戶數不低於上年同期水準；兩控：合理控制小微企業貸款質量水準和貸款綜合成本），降低小微企業貸款資本佔用（適用75%風險權重），提高小微企業不良貸款容忍度（普惠型小微企業貸款不良率可高於各項貸款不良率3個百分點）。

加大財稅政策支持力度。加大稅收優惠力度，降低普惠金融業務經營成本。對金融機構符合條件的普惠金融領域貸款實行免征增值稅、擴大呆账核銷自主權等稅收支持。整合設立普惠金融發展專項資金，引導金融機構加大普惠領域信貸供給。對保險公司種植業、養殖業保費收入實行所得稅優惠，對農業保險實行保費補貼，開展農業大災保險試點。財稅激勵政策。稅收優惠、貸款貼息、風險代償補償、政策性保險、政策性擔保、考核評價。

提升普惠金融服務能力。指導大中型銀行設立普惠金融事業部和小微金融專營機構。要求單列信貸計劃、實施內部資金轉移優惠定價，加強考核激勵，落實盡職免責。積極運用互聯網、大數據，提高貸款審批效率。創新金融產品服務。擴大抵質押物範圍，發展應收账款融資、知識產權質押融資。多層次資本市場融資。票據市場：資產支持票據。債券市場：民營企業債券融資支持工具。股權市場：科創板等。

建立健全風險分擔機制。中央層面設立國家融資擔保基金，建立農業信貸擔保體系，自上而下推動政府性融資擔保體系建設。地方層面加快推進政銀擔、政銀保合作，湧現出安徽“4321”模式、台州小微企業信用保證基金等典型案例。

完善普惠金融信用信息體系。推進全國信用信息共享平台建設，依托“信用中國”網站強化社會信息公示，建立失信聯合懲戒機制。台州市建立小微企業金融服務信用信息共享平台，截至2018年末，已與市場監管、法院等15個部門實現數據對接，采集信息8546萬條，覆蓋60萬家市場主體。溫州組織編制的“中國民間融資綜合利率指數”已成為國內民間融資的“晴雨表”和“風向標”。

經濟觀察報：您可否從財政角度，具體闡述下中央財政支持普惠金融發展的政策？

孫曉霞：近年來，財政部認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，結合自身職能，著力構建“廣覆蓋、多元化、分層次”的普惠金融財稅政策支持體系，同時注重與金融政策協同發力，在推動普惠金融發展方面取得了良好成效。

我想可以從這些方面去闡述。諸如，用好普惠金融發展專項資金。為引導金融機構下沉服務和網點，提高小微企業和“三農”等普惠金融重點服務對象的基礎金融服務可得性和適用性，支持創業就業，2016年，中央財政整合設立了普惠金融發展專項資金。專項資金包括縣域金融機構涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向費用補貼、創業擔保貸款貼息及獎補、政府和社會資本合作（PPP）項目以獎代補4個使用方向。

其中，涉農貸款增量獎勵是為了引導金融機構加大涉農貸款投放，農村金融機構定向費用補貼是為了引導金融機構在縣域和西部基礎金融服務薄弱地區下沉網點和服務，創業擔保貸款貼息是為了解決重點群體和吸納重點群體就業的小微企業在創業初期融資難、融資貴的問題，助力雙創。2013-2018年，中央財政累計撥付專項資金約810億元，支持了2.5萬家（次）金融機構，惠及數十萬家（次）小微企業和超過2000萬人（次）就業人員。

2018年以來，我們財政部對普惠金融發展專項資金相關政策有了進一步優化完善。首先是為加大就業保障力度，自2018年起，我們進一步加大創業擔保貸款貼息政策支持力度，將農村自主創業農民納入支持範圍，將個人和小微企業創業擔保貸款額度上限分別從10萬和200萬元提高至15萬和300萬元，放寬貸款申請人有關商業貸款記錄、吸納就業人員佔比等限制條件，允許貸款申請人累計享受3次貼息支持，鼓勵二次創業、再就業。

再者是推進政府性融資擔保體系建設。融資擔保能夠發揮信用中介作用，彌補小微企業缺信息、缺信用的不足，為銀行信貸增信分險，是緩解小微企業融資難、融資貴的重要手段和關鍵環節。2018年以來我們按照黨中央、國務院部署，重點開展了一些工作。

經濟觀察報：就推進政府性融資擔保體系建設而言，具體在哪幾個方面開展了重點工作？

孫曉霞：主要有“加快推動國家融資擔保基金設立運作、加強政府性融資擔保體系建設政策引導、實施小微企業融資擔保降費獎補政策”三個方面。

從“加快推動國家融資擔保基金設立運作”來看，設立國家融資擔保基金是構建“中央-省-市縣”三級政府性融資擔保體系的關鍵一環。第五次金融工作會議和2018年政府工作報告均明確提出要加快設立國家融資擔保基金。按照黨中央、國務院部署要求，財政部會同有關方面在充分借鑒國內外經驗、反覆研究論證的基礎上，起草了基金設立方案並報經國務院批準。

2018年7月，國家融資擔保基金正式成立，注冊資本661億元，其中中央財政出資300億元，19家金融機構出資361億元，分4期到位。目前，前兩期出資331億元已全部到位。基金堅持準公共定位，不以營利為目的，不直接開展擔保業務，主要通過再擔保和股權投資等方式為各級融資擔保、再擔保機構分險、輸血，增強其業務拓展能力和抗風險能力，引導其加大支小支農擔保供給。

自2018年9月正式開始運營以來，基金已與北京、江蘇、浙江、安徽等20個省級擔保再擔保機構和2個計劃單列市的市級再擔保機構簽訂了再擔保合作協議，與農行、中行、建行、交行、郵儲等12家全國性商業銀行簽署“總對總”銀擔合作戰略協議。截至2019年6月底，基金再擔保合作業務規模已超過1400億元，擔保戶數約8萬戶，其中支小支農擔保業務規模佔比和戶數佔比均超過80%。

就“加強政府性融資擔保體系建設政策引導”來說，推動頒布《國務院辦公廳關於有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和“三農”發展的指導意見》（國辦發〔2019〕6號），提出“四個不得”（政府性融資擔保、再擔保機構不得偏離主業盲目擴大業務範圍，不得為政府債券發行提供擔保，不得為政府融資平台融資提供增信，不得向非融資擔保機構進行股權投資）、“兩個不低於”（國家融資擔保基金合作機構支小支農擔保金額佔全部擔保金額的比例不低於80%，其中單戶擔保金額500萬元及以下的佔比不得低於50%）等具體要求，著力引導各級政府性融資擔保、再擔保機構堅守擔保主業、聚焦支小支農、降低費率水準、發揮增信作用。文件印發後，我們財政部及時組織開展全國財政系統和融資擔保行業培訓，做好政策貫徹落實和宣傳解讀工作。“實施小微企業融資擔保降費獎補政策”而言，2018年-2020年，中央財政每年通過中小企業發展專項資金安排30億元，對擴大實體經濟領域小微企業融資擔保業務規模、降低小微企業融資擔保費率等成效明顯的地方予以獎補激勵。

經濟觀察報：此外，財政在支小助微方面，做了哪些工作？

孫曉霞：這其實是財政支持普惠金融的第三和第四個方面。比如：加大對金融機構支小助微的稅收優惠力度支持。為降低支小支農貸款經營成本，引導金融機構加大普惠領域信貸投放，2017年以來，我們配合有關方面多次實施金融機構小微企業貸款利息收入免征增值稅“擴面提標”政策，財政部、稅務總局多次實施金融機構小微企業貸款利息收入免征增值稅“擴面提標”政策，將金融機構利息收入免征增值稅政策範圍由農戶貸款擴大到小微企業、個體工商戶貸款，將享受免稅的貸款額度上限逐步從單戶授信10萬元擴大到1000萬元。據測算，年免稅額可達200億元以上。與此同時，對融資擔保機構支小支農保費收入免征增值稅，允許金融機構貸款損失準備金和擔保機構兩項準備金稅前扣除，對金融機構與小微企業簽訂的借款合約免征印花稅。

最後是加強對金融機構支小支農的考核激勵激發金融機構服務小微企業的內生動力。一是擴大金融企業支小支農貸款自主核銷權限。為發揮金融對經濟薄弱領域支持作用，現行金融企業呆账核銷政策對於中小企業和涉農貸款給予核銷“綠色通道”，追索180天后即可核銷，無需履行司法程序。將自主核銷標準放寬至6000萬元，覆蓋面達90%以上。二是對金融企業發放支小支農貸款給予績效評價獎勵加分。在金融企業財務績效評價時，對發放中小企業貸款和涉農貸款佔比超過一定比例，給予適當獎勵加分，促進了金融企業加大中小企業和涉農信貸投放力度。擴大金融機構自主核銷權，開辟中小企業和涉農貸款自主核銷“綠色通道”，將自主核銷標準放寬至6000萬元，進一步縮短核銷周期、簡化核銷手續等措施，有效釋放信貸資源。同時對發放小微企業貸款超過一定比例的金融機構，在績效考核時給予適當加分獎勵。

經濟觀察報：從財政角度看，能否介紹下一步的工作思路？

孫曉霞：我想，當前形勢下，擴大內需、推動實體經濟發展將成為當前和今後一個時期我國經濟工作的重中之重。推動金融回歸服務實體經濟本源，緩解民營和小微企業融資難、融資貴，做好“六穩”工作特別是穩投資、穩就業工作，都迫切要求各方面持續加大普惠金融工作支持力度。為此，財政部門要立足本職，服務大局，在落實好減稅降費政策，執行好現行財政支持普惠金融發展政策的同時，主動作為、敢於創新，充分發揮財政資金的引導撬動作用，調動地方政府、金融機構、普惠群體各方積極性，推進“政、銀、保、擔”協同發力，著力推動金融回歸服務實體經濟本源，切實緩解民營和小微企業融資難、融資貴，助力做好“六穩”工作。要立足本職，服務大局，在落實好減稅降費政策和現行財政支持普惠金融發展政策的同時，進一步找準政策發力點，充分發揮財政資金的引導撬動作用，調動地方政府、金融機構、普惠群體各方積極性，推進“政、銀、保、擔”密切合作、協同發力，不斷提升政策效果，提高財政資金使用效益。

這主要有兩方面的工作。首先是開展好財政支持深化民營和小微企業金融服務綜合改革試點城市工作提升普惠金融發展專項資金使用效益。通過3年的試點，逐步改善試點城市的金融生態和營商環境，努力形成中央支持引導、地方主動發力、金融機構積極作為、小微企業誠信守約的工作局面，在此基礎上加強經驗推廣複製，以點帶面，進一步優化全國的金融發展環境，推動實現民營和小微企業金融服務增量、擴面、降成本、控風險目標。一是開展好財政支持深化民營和小微企業金融服務綜合改革試點城市工作。二是修訂普惠金融發展專項資金管理辦法，研究進一步放寬創業擔保貸款貼息申請條件，推動各地充實創業擔保基金，加強信息統計監測系統，加大政策支持力度。三是研究定向費用補貼政策到期後的轉型接續方案。

其次，充分發揮國家和地方融資擔保基金作用。這裡，需要中央和地方上下聯動，形成合力，久久為功。中央層面，一是要加快頒布國家融資擔保基金和政府性融資擔保機構績效考核辦法，加大對政府性融資擔保機構支小支農的正向激勵。二是要推動金融監管部門加大對銀擔合作的監管考核和窗口指導力度，推動銀行頒布落實銀擔合作的實施細則，分解落實銀擔“總對總”合作任務。三是督促國家融資擔保基金健全業務制度，加強再擔保業務合作的規範引導，加快開展股權投資業務，盡快將政策紅利傳導到地方。地方層面，一是要抓住擔保機構自身能力建設這個牛鼻子，妥善處置歷史包袱，通過增資、合並、重組等方式，增強擔保機構資本實力，讓銀行對擔保機構重拾信心。二是要加快轄內政府性融資擔保體系建設，盡快明確省級龍頭機構，發揮紐帶和平台作用，加強業務合作和規範引導，將體系內機構擰成一股繩。對於縣級機構設置，要因地製宜，不要盲目追求縣域全覆蓋。三是要切實加大財政支持力度，建立長效的風險補償、保費補貼機制，為政府性融資擔保機構可持續經營提供保障。一是落實好《指導意見》，加快頒布國家融資擔保基金和政府性融資擔保機構績效考核辦法，引導各級政府性融資擔保機構加大擔保供給、降低費率水準、規範業務運作、防控業務風險。此外是督促國家融資擔保基金健全業務制度，加強業務審核把關，規範有序拓展再擔保業務規模，加快股權投資進度，切實發揮政策功能作用。三是指導各地推進政府性融資擔保體系建設，健全資本補充和風險補償機制，更好發揮省級龍頭作用，帶動轄內政府性融資擔保機構規範業務運作，推動銀擔合作，加強與國家融資擔保基金的業務對接。

國有金融資本管理之重

經濟觀察報：防範化解重大風險是三大攻堅戰之首，您對此能否談談如何健全金融監管體系，怎樣加強國有金融資本管理，包括如何發揮國有金融資產防範重大風險的“定海神針”作用？

孫曉霞：我想，國有金融企業是服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革的重要支柱。十八大以來，隨著經濟平穩健康增長和對外開放力度不斷加大，我國金融企業國有資產實力日益壯大。在當前整治金融亂象、防範化解重大風險攻堅戰的背景下，用好用活國有金融資產，正確有效監督金融企業國有資產管理情況，有利於更好發揮國有金融資產防範重大風險的“定海神針”作用。

不妨看看中共中央、國務院印發《關於完善國有金融資本管理的指導意見》（簡稱《指導意見》），它首次明確由各級財政部門履行國有金融資本出資人職責，明確對國有金融資本實行集中統一授權管理，強化國有產權全流程穿透監管，落實全口徑報告制度，有效解決了長期以來存在的“九龍治水、各管一攤”問題，同時強調國有金融資產管理要從“管企業”到“管資本”轉變，提出要“以資本為紐帶，以產權為基礎，規範委託代理關係，完善國有金融資本管理方式，創新資本管理機制，強化資本管理手段，發揮激勵約束作用”，有利於為協同整治金融亂象、打好防範化解重大風險攻堅戰起到強有力的示範和引導作用。

與此同時，落實股權董事職責，履行國有資本管理職責，規範金融企業財務行為，推進資本穿透管理，加強國有金融資本監管。

經濟觀察報：就此，有何具體有何動作嗎？

孫曉霞：從財政金融角度看，要有個落實《指導意見》的細則，或者具體措施。至少有四方面要具體化。首先是落實股權董事職責。根據《指導意見》要求，履行出資人職責的各級財政部門對相關金融機構，依法依規享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權利。財政部門加強實質化管理，嚴格落實股權董事在金融機構公司治理層面參與決策、流程把控、執行監督、信息樞紐、參謀智囊等五個方面的職責，依照法律法規和企業章程等規定，履職盡責，保障出資人權益。

其次，履行國有金融資本管理職責。根據統一規製、分級管理的原則，財政部負責制定全國統一的國有金融資本管理規章制度。各級財政部門依法依規履行國有金融資本管理職責，負責組織實施基礎管理、經營預算、績效考核、負責人薪酬管理等工作，嚴格規範金融綜合經營和產融結合，將國有金融資本管理與實業資本管理相隔離，建立風險防火牆，避免風險相互傳遞。

再者，規範金融企業財務行為。財政部門負責制定金融機構和金融管理部門財務預算制度，並依法對國有金融機構進行財務監管，規範企業財務行為，維護國有金融資本權益。

最後是推進資本穿透管理。近年來，我國國有金融資本經營混業經營特徵日益突出，銀行、保險、證券、信託等領域的業務交叉越來越多，部分國有金融企業子公司的管理鏈條不斷拉長，國有資本控制力層層遞減，內部管理難度加大。對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理，有利於加強國有資本監管，防範內部人控制，促進規範資本運作和提高資本回報。同時，在混合所有製改革的大背景下，對資本實施穿透監管有利於全面掌握國有金融資本流動情況，監測國有股東權益的變動趨勢。