中國城市化下半程，公共服務業決定成敗

(京津城際鐵路天津站至於家堡站開通後，與運營的京津城際鐵路北京南站至天津站實現無縫連接，可滿足旅客從北京到於家堡中心商務區間往返直達運輸需求。圖/ 中新)

張國華 | 文

國家發展改革委員會城市中心總工程師、國土產業交通規劃院院長

城市化正在深刻改變當今的中國，從改革開放的1978年到2018年，共計約6.5億的人口湧入城市，2017年全國城市貢獻近九成GDP、城市消費總量達到19.89兆元，城市為集中人、物、資金、資訊提供了平台，各類產業在城市集聚，城市化已經成為中國現代化的重要標誌。

走過快速發展階段，中國城市化正呈現多個特點，包括整體速度放緩，人口向都市圈和特大城市區域集中，服務業發展速度明顯加快，交通基礎設施的創新和發展正在改變城市空間格局，區域戰略和市場力量迫使資源在都市圈和城市群中再配置等。

從新的起點再出發，隨著都市圈、城市群成為城市化發展的重點，如何下好城市化和城市群一體化這盤棋，只要有了正確思路和實施，現代城市化可以成為中國經濟社會發展極大動力。

從“人跟著產業走”到“產業跟著人才走”

首先，看城市化發展路徑的轉變要求。城市化的過程實際上就是揚棄的過程，一方面不斷實現產業自身發展和更新，同時還要不斷改善和克服城市化帶來的弊端。

過去30多年，中國城市化的發展路徑是人跟著產業走，對應的城市化發展模式是房地產+園區+港口/高速公路+寬馬路，這是今天所反思的“土地城鎮化”的根源所在。未來城市化競爭力提升面臨轉型，那就是發展路徑轉變為產業資本跟著人才走，人才跟著城市的公共服務和生態環境走，對應的城市發展模式則是公共/服務業+TOD/街區+機場/高鐵+軌道和街區。就像喬爾·科特金所說：“哪裡更宜居，知識分子就選擇在哪裡居住，知識分子選擇在哪裡居住，人類的智慧就在哪裡聚集，人類的智慧在哪裡聚集，最終人類的財富也會在哪裡匯聚。”

再者，看城市化發展形態的更新要求。城市群作為中國城市化的主體形態，是國家經濟要素的精華所在，也是參與全球化競爭合作的最高端平台。

當前我們的城市群發展與世界發達國家城市群相比還存在巨大差距，主要體現在：大城市功能過度聚集，尚未形成與周邊中小城市合理分工、功能互補、協同發展的區域一體化產業體系；城際交通網絡嚴重滯後於城市群發展需求，區域發展協同機制落後，“一畝三分地”思維定勢乃至“以鄰為壑”體制困境亟待突破。

以京津冀為例，國家提出城市群協同發展重點是交通一體化先行、產業一體化作為突破口、城市群一體化作為空間載體等五位一體，但在實際推進中還停留在就“交通”論“交通”、就“產業”論“產業”、就“城鎮空間”論“城鎮空間”的傳統發展模式，在城市群一體化的推動中處處都是壁壘。其中最需要解決的就是中心城市與周邊中小城市之間的公共服務“懸崖”問題，這種懸崖不僅存在北京、天津和河北之間，同樣也存在於北京城市中。

北京最好的醫院和中小學大都集中在四環、三環裡。這道公共服務“懸崖”還存在於每個人身邊，比如大家關注的世界上最好的大學校園大都是開放式的，而北大清華校園則是封閉式，因為北大清華校園內的公共服務和生態環境比校園外好得多，只要這道懸崖存在，那麽“看得見和看不見”的斷頭路肯定存在。

因此，實現城市和城市群的公共服務為代表的一體化，是滿足現階段城市化與城市群一體化發展需求的關鍵所在。

公共服務業也是產業

公共服務業是產業，產業在空間上的分布要放到有機聯繫的整體中來看。十九大報告在深化供給側結構性改革中明確提出：建設現代化經濟體系，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上……促進我國產業邁向全球價值鏈中高端，培育若乾世界級先進製造業集群。加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網、資訊、物流等基礎設施網絡建設。

值得關注的是，報告將產業轉型更新與交通基礎設施網絡放在一起提出，這在以前各種報告裡是從來沒有過的，強調交通基礎設施與產業發展的重要關係，具有深遠而重要意義。

從協同發展的角度來看，基於不同經濟和交通條件下，人口的空間流動、產業的空間變遷才是重塑城市和城市群空間的關鍵力量，這就需要研究交通、產業、空間協同的基礎性理論和規劃方法。

經典經濟地理學關於農業、工業、服務業區位論，顯示了產業在空間布局與交通有著緊密關係。

農業在空間上的布局，是沿著鐵路、河流和城市展開，距離城市越近，附加值就越高。工業在空間布局方面，交通區位決定了工業區位的基本格局，產業集聚和勞動力集聚帶來了第一次和第二次偏移。商業、服務業是城市發展的重點，其空間布局有三類原則：一是市場原則適合低等級中心地，比如理發店和菜市場；二是行政原則適合中等級中心地，那就是醫療、教育這些產業，按行政區劃來配置；三是交通原則適合高等級中心地，就是CBD、大型的商貿中心。

所以，在城市群協同發展過程中，疏解中心城市過度集中的職能，政府直接主導的應該是教育與醫療為代表的公共服務業；間接主導的是通過大型交通樞紐構建，並引導生產型和生活型服務業集聚區的重新布局；其余的產業發展、分工，更多應該是讓市場在資源配置中發揮主導作用。

按照不同類型的集聚產業和交通運輸成本的敏感度相關性，可以將產業劃分為資源、資本和資訊三大類型。資源能源型產業的基本特點是，運輸成本通常佔生產成本的比例達到30％以上，需要低成本運輸方式，就是港口、水運、貨運鐵路，像以鋼鐵、化工為代表的資源能源產業，基本就是沿海沿江布局。資本密集型產業要求快速流通，流通的效率越高，資本利潤率越高，對產品的要求是能夠快速實現從工廠門口到客戶門口，所以很多地方搞工業園區、經濟開發區、高新區，都是在高速公路沿線布局。資訊密集型產業，需要資訊快速流通，但對資訊經濟來講，僅僅有資訊快速流通是不夠的，因為資訊的載體主要是人，人和人之間面對面的交流，沒有哪種方式能取代。所以，在資訊經濟時代作為資訊的載體——人，需要更加快捷流通，所以這類產業發展對應的運輸方式就是航空和高鐵。

進一步看產業的空間集聚特點，存在製造業向成本窪地集聚，生產性服務業向要素高地集聚的規律，而所謂的“逆城鎮化”主要是製造業外遷中的階段性現象，服務業特別是高端服務業中心化則是不斷集聚。

比如，上海是以製造業主導的城市，以上海為中心，以200公里為半徑畫個半圓，可以看到長三角城市群協同發展相對較好。對比北京，則是以服務業主導的城市，所以經常看到北京對周邊的虹吸效應是困擾京津冀城市群協同發展的重要問題，以北京為中心，以200公里為半徑畫個圓，周邊城市大都發展不起來。但是這並不意味著北京周邊城市沒有機會，隨著生產服務業的發展，會延伸出大量的休閑、消費、會議需求，然而北京周邊很難找出幾個“商務人士去了下次還想再去”的消費空間，而這就是京津冀城市群中河北城市下一步發展能夠獲得的機會和空間。

接下來就是抓好城市群一體化中的交通、產業、空間的協同。在城市群層面是重大基礎設施、產業布局、城鎮體系結構等要高效協同起來，比如哪些地區是資源能源型的產業區位，哪些是資本密集型，哪些是資訊密集型，這些產業哪些是面向全球服務的，哪些是面向全國服務，哪些是面向區域服務？相應的交通基礎設施服務網絡，配置到相應高的水準，空間資源上做到產業配置的集約高效，更好支持城市群參加全球競爭合作。這樣未來的城市群各類產業在全球競爭、合作中才有更大的作用。

城市群協同好了再看城市內部，主要是城市交通網絡和城市功能結構、空間形態的協同，這個主要是兩部分：構建發達的貨運樞紐體系支撐製造業為代表的產業布局；發展以軌道交通為代表的客運交通體系契合城市的生產性服務業、公共服務業和生活性服務業的中心體系，提高城市產業和空間的組織效率。

只有把這些都協同起來，城市和城市群才能高效運轉，進一步全面提升全要素生產率（TFP），隨著人、錢、技術的生產效率提高，才能讓今天中國很多中心城市面臨的城市擁堵、大城市病得到系統的解決。

公共服務業應該怎麽做？

首先看城市群的中心城市怎麽做，可以借鑒的是倫敦和東京。

倫敦作為全球最具活力和吸引力的世界城市，也是全球最早修建地鐵的城市，當下整個城市最重要的基礎設施項目是穿城快速軌道交通CROSSRAIL，它把倫敦的世界性產業空間如金融城、金絲雀碼頭、牛津街、龐德街、攝政街倫敦西區、南岸中心、克勒肯維爾等和希斯羅國際機場這些重要交通樞紐高效組織起來，以支持倫敦更好地參與全球競爭和合作。

東京以軌道站為中心構建綜合體，公共服務業與服務業交織，促進人口與就業同步疏解，促進新城活力培養、中心城功能疏解。對比北京，公共服務業集中在中心城區，外圍新城以居住為主，配套裝務業沒有隨人口遷移，新城缺少就業崗位成為臥城，早晚高峰的潮汐交通成為頑疾，是大城市病的病根所在。

所以，城市化與城市群一體化發展都需要緊緊抓住以軌道交通基礎設施建設與服務業發展的協同，目標是建立在軌道上的城市群，重點以中心城市為著力點，推動城市群一體化的公共服務業空間發展走好TOD之路與交通、產業、空間協同之路，轉變過去以住宅開發為核心的思維，不要把公共服務、服務業當做配套，要把它們作為真正的價值配置杠杆。圍繞軌道站點配置集中公共服務和服務業資源，促進產城融合。

其次，城市群一體化的服務業創新之路需要從“矽谷”轉型到“矽巷”。在人員、資金、技術聚集的地方能夠產生新的理念和思想，通過彼此的交流和競爭可以產生技術創新、盈利模式創新和制度創新。而“矽巷”模式就是通過營造良好的思想交流空間環境，特別是優美街區製的發展，用來吸納知識經濟下創新創業文化和空間的活力，是矽谷的更新版。

沒有佛羅倫薩彎曲的小街道，就沒有歐洲文藝複興。紐約曼哈頓老城區，成為繼矽谷之後的美國第二大發展最快的互聯網和移動資訊技術中心地帶。華爾街，500米長窄窄的街道，集聚了世界最大規模的金融從業者，他們在路這邊喝咖啡，就能感覺到競爭對手在街對面喝咖啡，他們可能都不需要語言交流，就只需要打個照面看看眼神就知道對方在幹什麽，創造交流的密度和濃度，這才是美國金融創新的空間生態所在。

相比之下，中國城市化的成績雖然巨大，但上海、天津、武漢、青島等城市最具活力和吸引力的地區仍然是百年前的租界地區。這些地區的空間形態是在窄馬路、密路網的基礎上再加上沿街底商，以人的交流和商業活動為根本尺度，服務於商業和服務業發展，同時得益於歷史上的產權保護和法律保障，小地塊更便於產權交易和租賃，這些街區歷經百年的戰亂、文革等破壞，但依然最具活力。後來我們建設的很多新城新區，就要從城市發展的這些經驗教訓中學習，真正構建以人的活動和服務業發展為根基的城市發展模式。

還有，城市群一體化之路根本在制度創新，關鍵是處理好政府與市場的關係。城市化是與經濟發展相伴隨的產物，是自發演進的過程，政府完善城市建設是對這個總趨勢的追認，如果誤判人口遷移的方向和規模，政府主導推進的城市化將造成巨大的社會資源的浪費。

在城市化過程中，有效政府可以發揮極大正向力量，而無效政府越發揮力量破壞性越大，如何抓住市場力量的導向是成功的關鍵。對比日本的築波和美國的矽谷，築波的配套公共服務跟不上，築波人成為東京的候鳥，矽谷則是發達的教育和醫療條件為矽谷精英提供生活保障。再看巴黎和倫敦的對比，巴黎的中央商務區拉德芳斯是政府主導開發，大規模統一建設，形象大於功能，秩序大於活力。而倫敦中央商務區金絲雀碼頭則是市場主導開發，小街區小地塊、分期建設，功能混合，活力創新。

所以城市化與城市群一體化關鍵是引入市場力量、打造高品質公共服務，創建“TOD+矽巷”主導的服務業創新發展模式，這不僅取決於理念和技術的創新，更決定於制度創新，如何讓市場在城市化中發揮決定性作用。當然，政府的作用也不能忽視，在推進城市化與城市群一體化的過程中，政府要遵循合理公平、綜合配套、與時俱進的原則制定制度和規劃；積極發揮協調和引導作用，實現政府內部、跨地區間與民間的協調；加強對執行組織的建立和管理等等，這些都是政府的應盡之責。

最後，城市群一體化要落實到以促進公共服務業發展的改革創新，比如京津冀協同發展總的基本公共服務高標準建設，就是疏解北京非首都功能重要前提，促進基本公共服務均等化，讓市場在公共服務創新發展中發揮主導作用，讓市場+政府合力配置公共服務資源，全面提升城市和城市群的競爭力。

這方面需要重點關注三個方面：一是突破產業生長周期與政府任期製，公共服務業這類產業沒有十年時間是做不起來，而一屆政府才五年，前人栽樹後人摘果的事情，不能寄希望於當下的體制；二是要注意區分基本公共服務與革命配給製的差別，教育、醫療的基本公共服務應該是相對較低標準、守住底線的，而不是延續自革命時期配給製的高標準；三是發展基本公共服務需要加強財政補貼，未來財政稅收體制如何與公共服務發展相適應，同樣需要有為政府在財稅體制改革中有所作為。

推動並實現城市群的一體化是中國城市化進入下半場的主要任務。在這個過程中實現城市和城市群競爭力的提升需要把握產業集聚與運輸成本之間的互動機制、產業集聚規律和空間結構優化與綜合交通體系之間的空間協同關係，做到交通、產業和空間三要素的高度協同，全面提升產業組織和空間組織的效率和競爭力，讓產業從絕對優勢、比較優勢走向可持續的競爭優勢，讓生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

在決定城市化與城市群一體化成敗的公共服務方面，城市政府需要在城市化與城市群一體化發展中因勢利導地提供所需的公共服務與社會治理，按照權力清單和責任清單，做好“有效”政府，而不是“有為”政府；要相信和支持企業家和資本，讓企業家積極“有為”，創新探索，讓市場經濟去奠定繁榮崛起的基石，催生良好的公共管理，更促進城市繁榮。

（編輯：朱弢）

（本文首刊於《財經》2019年刊：預測與戰略）