西安國企90後董事漩渦背後的融資平台轉型問題

文/鄭春榮 上海財經大學公共政策與治理研究院副院長、教授

近日，西安高新控股有限公司更換公司董事風波引起社會公眾的關注。年輕職工能否勝任董事工作，受到社會各界的質疑。引起筆者注意的是，這家國有企業是一家典型的地方政府融資平台公司，其職能定位有別於一般的國企。筆者認為，和鬧得沸沸揚揚的90後董事風波相比，目前更要緊的是，在新《預算法》的框架下，這類地方融資平台公司需要進一步加快轉型發展，同時杜絕政府隱性債務的滋生。

開發區投資公司的六大特徵

2018年11月5日，西安高新區管委會通過其官方微信發布聲明，西安高新控股有限公司屬於高新區政策性公司。2018年一季度銀監會的融資平台名單顯示，西安高新控股公司已於2012年1月整改成功，被調出“黑名單”，但其股東西安高新技術產業開發區管理委員會仍在榜單上。與此同時，該公司報表顯示，2017年公司獲得政府債務置換18.74億元，因此，公司的融資平台屬性較為明顯。從運營模式上看，西安高新控股公司與我國上千家

開發區的公司無異。這類融資平台有幾個基本特徵：

一是主要為股東（即當地政府）服務，交易的主要對象是當地政府，關聯交易比重極高。例如，截至2017年底，西安高新控股的應收账款前3名部門分別是西安高新技術產業開發區管理委員會（也就是該公司的實際控股人）、西安市財政局、西安高新土地儲備中心，其中來自西安高新區管委會的應收账款餘額超過45億元，佔應收账款總額的比例鋼彈96.48%。此外，在“其他應收款”科目上，來自西安高新區科技服務中心（為該公司股東之一）、西安高新區管委會2017年欠款額分別為90億元和18億元。

二是主要從事基礎設施投資和公用事業。如該公司的評級報告所述，西安高新控股是西安高新區唯一的基礎設施建設主體和主要公用事業運營主體，在高新區內獨家從事基礎設施建設投融資和管理業務，同時擁有供水、供電、汙水處理等主要公用事業的經營權。

三是公司管理層主要是政府幹部兼任，沒有真正的企業管理經驗。此次更換董事之前，公司董事長、總經理由高新區財政局局長閻玲兼任。新更換的董事則來自均為高新區會計核算中心的工作人員。

四、公司利潤主要來自財政補貼。報表顯示，近三年，西安高新區管委會對該公司的財政補貼分別為6.09億元、7.05億元和8.88億元。除2017年以外，2015年、2016年以及2018年第一季度，公司營業利潤皆為負，是依靠大量的財政補貼才得以扭虧。

五、公司的法人治理結構虛設。從表面上看，此類公司的股東大會、董事會和監事會齊備，但實際上這類公司僅僅是開發區管委會的“財務部”而已。從表面上看，公司擁有千億資產，但實際上這些資產隻具有“合並財務報表”的意義，公司可能對子公司並不具有人財物的管理權限，這些子公司直接是由開發區管委會管理的。

六、公司的資產膨脹驚人。融資平台公司的盈利能力較弱，但資產（或所有者權益）增長速度驚人，究其原因在於地方政府為保持其源源不斷的融資能力，在資產負債率無法提高時，只能拚湊資產，塞進融資平台，撐起其資產規模，以利於融資。西安高新控股這家公司也具有類似特點，所有者權益從2009年的34.82億元攀升至2017年的402.04億元；總負債由2009年的31.05億元攀升至2017年的767.93億元。

開發區公司債務監管政策展望

回顧過去20多年，上千家開發區投資公司采取過類似的融資方式和管理模式，取得了一定成績，為中國經濟做出了不可磨滅的貢獻。但在新《預算法》的法律框架下，這種融資方式和管理模式已沒有發展太空，迫切需要轉型發展。

2017年5月，財政部《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)提出，“進一步規範融資平台公司融資行為管理，推動融資平台公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得乾預融資平台公司日常運營和市場化融資”。

目前來看，我國1萬多家融資平台公司轉型較慢，特別是有一些融資平台公司歷經多次整頓，“抗藥性”很強，在某些中介機構的“調教”下，不斷調整策略，在形式上合法，在實質上仍然換湯不換藥，依然是地方政府的“錢袋子”。針對轉型中的幾個突出問題，筆者認為可以通過以下幾個方面推進融資平台轉型發展：

（一）對關聯交易嚴加監控

開發區建設需要大量的長期資金投入基礎設施項目中去，但如果開發區通過自己的企業進行舉債，更容易將政府債務藏匿到企業債務中去。因此，在基礎設施投融資中，應盡量減少關聯交易，並將債務顯性化，建立政府債務的硬性約束機制。

（二）推進國有企業分類管理

對於從事公益性、盈利性的國有企業宜分類管理，分類考核，不宜放在同一家控股公司中進行運作。當前許多融資平台把公益性項目與盈利性項目混雜，可能通過業務壟斷、調高公用事業產品價格等為隱性負債“買單”，也可能導致民營企業無法進入公用事業投資領域。

（三）健全企業的法人治理結構

西安高新區是西安市僅有的兩個國家級開發區之一，經濟實力很強，西安高新控股公司的資質較好，能夠成功發行中期票據、企業債券，但其法人治理結構卻差強人意。我們可以想象全國上萬家融資平台中，多數融資平台規模較西安高新控股公司小，法人治理結構和管理能力可能更加低下，存在較大的管理失控風險。

融資平台法人治理結構的健全，需要通過關停並轉的方式，大規模減少融資平台數量，提高融資平台的層級，盡量減少各委辦局和開發區直接設立融資平台的現象，使地方政府能夠直接了解和掌控這些企業的融資規模和資金去向；同時通過市場化招聘、形成專業化的管理團隊，使融資平台的運作更加規範有序。

（四）不斷完善社會監督機制

我們應該感謝債券市場的發展，由於該公司發行了企業債券和中期票據，有強製的資訊披露義務，得以讓這次董事任命曝光，引起社會關注。建議金融監管部門不斷完善、細化融資平台公司的債券資訊披露責任，充分發揮社會監督的功能。

（五）全方位監控或有負債

對政府下屬部門、融資平台公司、國有企業等具有自我償債能力、依靠自身經營收入償還的債務，在舉債部門作為會計主體進行核算的基礎上，每半年進行分類與匯總核查。雖然這些經營部門的債務不一定是政府債務，但全面的債務統計有利於充分掌握公共部門債務情況，有利於及時掌握一些違規舉債的苗頭，健全了對或有債務的管理。

實際上，2018年7月陝西省財政廳關於印發《關於推進我省融資平台公司轉型發展的意見》的通知，已經提出了許多好的措施，對於西安高新控股公司的轉型發展有很好的指導作用，在此就不贅述了。